В экономике

Как в капле воды

27 АПРЕЛЯ 2011 г. ГЕОРГИЙ САТАРОВ

Специалисты утверждают, что в капле воды можно увидеть море. Не знаю, не знаю… А где взята проба? Не рядом ли с рванувшей АЭС? От капли много зависит. Но вот по некоторым президентским указаниям можно много узнать о президенте, о его челяди, об исполнителях его указаний да и о нас самих тоже.

Меня, к примеру, сильно порадовало решение Дмитрия Медведева изъять из советов директоров государственных компаний крупных должностных лиц — министров и вице-премьеров. Я рванулся разыскивать подробности (ниже объясню какие), а везде одно и то же: изъять да изъять. И все. И конечно, тут же несколько крупных чиновников заявили о своем самоизъятии, правда, кое-кто честно заявил, что вместо себя направит чиновника пониже, из непосредственных подчиненных. Спустя время выяснилось, что движение развивается, распространяясь на регионы. И уходят если не все, то весомая часть. Отрадно, что еще некоторые слушаются. Вертикаль, однако.

Но пора приоткрыть карты. Когда-то в незапамятном 2004 г. Фонд ИНДЕМ подготовил доклад под названием «Стимулы, эффективность, коррупция», львиная доля которого была посвящена управлению государственными предприятиями. Изучали мы внимательно и международный опыт. И вот что интересно: нигде не удалось обнаружить практики назначения в советы директоров должностных лиц, подобной российской. Все известные нам примеры, даже китайский, не самый эффективный на время подготовки доклада, предусматривают контракты с наемными менеджерами, которые должны представлять интересы государства. Почему же так? Вопрос вполне естественный, а ответ довольно очевиден. Если мы хотим эффективно управлять государственной собственностью, то и в этой сфере надо придерживаться принципа разделения властей-функций. А функций тут две: первая — постановка целей и задач эксплуатации государственного имущества, вторая — реализация целей и решение задач (это аналогично разделению на законодательную и исполнительную власть).

В быту совмещение двух этих функций в одном лице происходит постоянно. Мы говорим себе, к примеру: «Все! С понедельника бросаю курить. А в понедельник, приступая к реализации собственной цели, говорим себе же: «Нет, сегодня не получится. Столько проблем, как тут бросишь. Начну-ка лучше с отпуска». Именно поэтому полезно передавать функцию постановки задачи врачу, а за собой оставлять исполнение. В случае государственного управления при совмещении функций постановки и решения задач нередко возникает поползновение облегчить задачу (зачем самому себе усложнять жизнь?).

Когда речь идет о сфере государственного управления, появляется еще один аспект проблемы. Должностные лица управляют, распоряжаясь не принадлежащими им ресурсами в публичных целях. Тут всегда возникает искушение использовать часть этих ресурсов в личных целях. Типичная ситуация — использование ресурсов (власти и денег) для укрепления своей власти. Когда одно и то же лицо и ставит задачу, и исполняет ее, возможность оппортунистического, как говорят специалисты, использования ресурсов резко возрастает. Именно поэтому во всех странах, где стоит проблема управления государственной собственностью, в советах директоров интересы государства представляют наемные менеджеры.

И это только часть проблемы. Но прежде чем перейти к другой ее части, вспомним вот что: термин «государственная собственность» — эвфемизм. У государства как созданного обществом института по решению проблем общества нет своей собственности. Есть публичная собственность, временно передаваемая государству в доверительное управление. Термин «государственная собственность» придуман представителями государства, чтобы задурить нам голову. Итак, возможность использования публичных ресурсов в личных целях резко возрастает, когда управление публичной (государственной) собственностью непрозрачно и неподконтрольно. Поэтому во всех странах, где стремятся уберечь публичную собственность от разворовывания, процесс управления этой собственностью предельно открыт и на каждом этапе подотчетен. А публичные (государственные) предприятия есть, к примеру, в Англии, в США, в Новой Зеландии, в некоторых скандинавских странах и т.п.

Итак, как же выглядит оптимальная модель управления публичной (государственной) собственностью с учетом опыта стран, где это делается эффективно? Вот набор минимально необходимых требований, сформулированный без неуместных в такой публикации подробностей.

1. Интересы государства в государственных компаниях должны представлять только наемные менеджеры. Они нанимаются в результате открытых конкурсов с открытыми требованиями. Государство избавляет менеджеров от мелочной опеки. Критерием их работы является только выполнение поставленных задач в рамках, предоставляемых законом.

2. Постановка задач каждой госкомпании осуществляется минимум двумя ведомствами — профильным и ведомством, управляющим госимуществом. Эти задачи публичны.

3. Контрактация менеджеров отделена от ведомств, ставящих задачи перед госкомпаниями.

4. Деятельность самих госкомпаний предельно публична.

5. Контроль за деятельностью госкомпаний осуществляют ведомства, ставящие перед ними задачи, профильные комитеты законодательных органов, общественные организации.

А теперь сравните все это с тем, что провозгласил президент и что происходит в сфере управления госкомпаниями. Это капля, призванная оросить Сахару. Что же видно в этой капле? Вот вам на выбор. Первая возможность: ни президент, ни его команда не видят проблемы и не понимают, как ее решать. Вторая: ни президент, ни его команда не собираются решать проблему управления госкомпаниями. А его указание направлено только на то, чтобы сузить возможности контроля над гигантской собственностью со стороны представителей другой команды. В последнем случае его действия не достигают поставленной цели. В первом случае — тем более.

А что же мы? А нас развлекает драчка панов, и мы не задумываемся о гигантских потерях общества и государства от того, как управляется наша собственность.

 

Автор — Президент Фонда ИНДЕМ

Коллаж ЕЖ