В экономике
Гимн консервативному бюджету
21 ЯНВАРЯ 2014 г. ВЛАДИМИР ВОЛКОВ
Очередной трехлетний российский бюджет после долгих и жарких дебатов был утвержден президентом Путиным лишь 5 декабря. Документ получился жестким. В частности он предполагает, что до 2016 года включительно доходы государства будут ниже расходов. Проще говоря, бюджет, который впервые структурирован в виде набора государственных программ, будет дефицитным – и это новая реальность для современной России.
Покрывать недостаток средств предполагается за счет увеличения госдолга и расходования резервов. С этой целью в текущем году государство полностью откажется от отчислений дополнительных нефтегазовых доходов в Резервный фонд, пополнять который продолжат с 2015-го. Предполагается, что также будет расти и Фонд национального благосостояния, который к концу означенной трехлетки планируют довести до без малого 3 трлн рублей или 3,4% ВВП.
Не секрет, что проект бюджета, определенный партией власти как «социальный», получил в свой адрес изрядную порцию критики. В том числе из-за явного перекоса в части расходов на социалку, оборону и безопасность, доля которых в бюджетном пироге будет расти при относительном снижении ассигнований на здравоохранение, образование, поддержку экономики и регионов. Представители парламентской оппозиции едва только не соревновались в навешивании на документы самых пестрых ярлыков, как то: «бюджет дефолта», «бюджет выживания» и даже «бюджет внешнего управления», имея в виду планы по наращиванию резервов, размещаемых в долговых бумагах иностранных государств, при одновременном увеличении внутренних заимствований.
Как бы то ни было в конце осени главный финансовый документ страны прошел все необходимые согласования в Думе и 5 декабря был подписан президентом Путиным.
За сим дискуссия на заданную тему, разумеется, не заглохла, в частности, продолжившись на Гайдаровском форуме. Открыл ее сам глава Минфина Силуанов, поделившийся с аудиторией свежей радостью о прошлогодних успехах: все намеченные планы выполнены, доходы превышены, а бюджетный дефицит оказался меньше ожидавшегося.
Но, подчеркнул министр, все это – не повод позволять себе лишнего: расходы госбюджета должны планироваться исходя из самого консервативного экономического прогноза, чтобы не ставить под угрозу его исполнение. Амбициозные цели по развитию экономики не возбраняются, но только если они не копают под бюджетное правило. Последнее, как известно, ограничивает использование сырьевых сверхдоходов на расходы бюджета, отправляя «излишки» в резервы. Что, собственно, так сильно раздражает критиков сверхконсервативного подхода Минфина к бюджетному планированию.
В поддержку своей позиции Силуанов выдвигает все тот же старый, но железобетонный довод: бюджет по-прежнему слишком сильно зависит от сырьевых доходов, контролировать которые власти не в состоянии.
Этот аргумент, несмотря на свою некоторую истертость, актуальности не теряет, даже принимая во внимание тот факт, что вот уже три года подряд цена нефти держится выше 100 долларов за баррель. Более того, бюджет садится на нефтегазовую иглу все плотнее. Но и в противном случае существует масса доводов в пользу того, что бюджетный консерватизм Минфина более чем оправдан.
Для этого достаточно лишь пунктиром пересказать дискуссию на тему «здоровья» нашего бюджета, чтобы на поверхности проступила колоритная картина чудовищной неэффективности планирования и освоения (иначе не скажешь) наших госфинансов.
Начать с важной новации бюджетного проектирования – формирования главного финансового документа в рамках государственных программ. Возразить против самого принципа нечего – сам по себе программный подход выглядит здраво. Однако даже министр Силуанов признал, что пока реализовать его в должной мере не получилось. Все, чего удалось добиться на этом этапе – формально собрать ранее разобщенные расходы по отраслевому принципу. Ну а как могло получиться, если, скажем, до сих пор не приняты две ключевые программы – о пенсиях и обороне, на долю которых приходится более половины совокупных бюджетных расходов? При этом суть пенсионной реформы до сих пор, кажется, не совсем понятна даже ее авторам?
Здесь есть и другая проблема. В частности, по словам Татьяны Голиковой, проведенный ранее анализ госпрограмм свидетельствует о том, что зачастую они противоречат основным программным документам развития страны. Например, таким как «Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года», а также множеству отраслевых стратегий, принимавшихся в разное время. Так что какие цели и приоритеты закладывать в бюджет, толком непонятно. Также не очень ясно, как оценивать эффективность реализации этих программ – зачастую эти критерии размыты или отсутствуют.
Да, по требованию Бюджетного кодекса правительство должно до 1 февраля привести параметры госпрограмм в соответствие с новым трехлетним бюджетом. Чиновники (конкретно министр Абызов) обещают, что успеют. Правда, оговариваются, что из-за сжатости сроков эта работа будет в известной степени формальной. Ну и зачем она такая нужна?
Еще одна болевая точка бюджетного процесса – крайняя неэффективность планирования. Прогнозы социально-экономического развития страны (а следовательно доходов, величины дефицита, необходимого объема заимствований и т.п.), которые закладываются в бюджетные проектировки, хронически расходятся с тем, что происходит на практике. Результаты 2013 года в этой связи весьма показательны. Лишь один пример: благодаря действию бюджетного правила в Резервный фонд должны были перечислить более 1 трлн. рублей, в действительности – только 200 миллионов.
Есть место и полному абсурду. Так в бюджете 2014 года запланированы доходы от нового «антиотмывочного» закона в размере 50 млрд. рублей, хотя в той части, которая должна дать искомый эффект, он вступает в силу только с 2015-го.
Другая болевая точка – сверхнизкая эффективность бюджетных расходов. Чиновники (сами!) называют как минимум три направления, по которым можно и нужно добиться существенного ее повышения: госзакупки, управление госимуществом и госинвестиции. Здесь речь идет и о завышении смет, и о нецелевом использовании бюджетных средств. Один из свежих примерно на эту тему – история с «авральным» выделением «Русгидро» 50 млрд. рублей на строительство четырех гидростанций на Дальнем Востоке. Как показала недавняя проверка Счетной палаты, в течение года деньги пролежали на депозитах Сбербанка.
Далее в том же духе.
Иными словами, при нынешнем состоянии и эффективности бюджетной политики стремление решить проблемы российской экономики за счет экспансии госбюджета сродни попыткам наполнить бочку решетом. Уже с этой точки зрения размещение резервов в иностранных долговых бумагах и даже не самых однозначных кредитах Украине или Белоруссии выглядят меньшим злом. Во всяком случае, было бы ошибкой отказаться от бюджетного консерватизма прежде, чем упомянутые проблемы будут решены или хотя бы сведены к рамкам приличий, что потребует долгой и очень кропотливой работы. В иных обстоятельствах ошибка, как известно, хуже преступления.