Вокруг России

Органы местного самоуправления в Лондоне

3 СЕНТЯБРЯ 2018 г. МИХАИЛ ГОРНЫЙ

Лондон — столица Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии, страны, где действует англосаксонская модель МСУ, город-миллионник, город с районным делением. В Лондоне после реформы 1986 г., которая ввела одноуровневую систему МСУ в метрополитенских округах (аналог наших муниципальных районов), был ликвидирован Совет большого Лондона, и город управлялся советами 32 районов города и корпорацией Лондонского сити.  

С конца XIX в. предпринимался ряд усилий по централизации городского управления Лондоном. Определенное объединение административных функций было достигнуто благодаря Закону об управлении метрополисом 1855 г. В 1888 г. был сформирован Совет Лондонского графства. В 1899 г. а состав Совета Лондонского графства были включены 28 метрополитенских городов. К середине 1960-х гг. территория Лондона находилась в юрисдикции почти 90 местных органов власти.  

В 1965 г. Совет Лондонского графства был заменен Советом большого Лондона, в юрисдикцию которого вошли территории площадью в 1595 кв. км. Этот Совет передал административные функции 32 новым муниципальным районным советам. Реорганизация привела к ликвидации исторически существовавшего графства Мидлсекс и перекройке границ соседних графств, однако Лондонский сити сохранил за собой многие права и привилегии. Сити, получивший статус города в XII столетии, управляется корпорацией, возглавляемой выборным лордом-мэром. К функциям Совета большого Лондона были отнесены такие виды деятельности, как стратегическое планирование, пожарная охрана и борьба с наводнениями. Остальные районы метрополитенского ареала остались под юрисдикцией граничащих с ним графств. Территория, которая находится под контролем столичной полиции, приблизительно совпадает с территорией большого Лондона, за исключением Сити, у которого имеется своя собственная полиция. Столичная полиция, которая подчинена министру внутренних дел, а не начальнику полиции, как это принято в других районах страны, также отвечает за раскрытие особо тяжких преступлений (местная полиция должна обращаться за помощью в Скотленд-Ярд). 

До 1986 г. Лондон имел двухзвенную систему управления. В 1986 г. такая система была упразднена, а управление столицей распределено между 32 районными советами и корпорацией Лондонского сити. Однако с 2000 г. на территории лондонской агломерации вновь существует единый выборный представительный орган — Собрание большого Лондона (Great London Assembly), который обладает почти теми же полномочиями, что и Совет большого Лондона в период его существования. Тем самым восстановлена двухуровневая система МСУ: городской уровень и районный уровень. 

Собрание большого Лондона состоит из 25 депутатов, выбранных на четыре года. На городском уровне Собранием решаются вопросы стратегического планирования, осуществляется контроль по вопросам экономического развития, полиции, пожарной службы, транспорта. Собрание имеет также некоторые полномочия в сфере культуры, экологии, СМИ и др. 

Кардинальным нововведением, принятым на референдуме, является решение о прямых выборах мэра большого Лондона. Это должностное лицо возглавляет исполнительную власть агломерации. Мэр большого Лондона обладает следующими собственными полномочиями, определенными актом правительства (напомним, что в Великобритании действует принцип позитивного регулирования — полномочия органа власти детально определяет только закон): 

• управление городским транспортом; 
• территориальное планирование; 
• экономическое развитие; 
• охрана окружающей среды; 
• руководство полицией; 
• руководство пожарной охраной; 
• управление культурой, спортом, СМИ.  

Таким образом, произошла беспрецедентная децентрализация власти: почти все полномочия переданы мэру органами государственного управления. Мэр избирается сроком на четыре года и обладает большими полномочиями, чем Собрание. Так, Собрание не имеет права отклонить предложенный им проект бюджета. Единственная возможность — предложить до голосования альтернативный бюджет, который должен быть принят не менее чем 2/3 депутатов Собрания. Мэр большого Лондона и Собрание большого Лондона вместе образуют Администрацию большого Лондона (Great London Authority). Итак, на городском уровне в Лондоне сегодня реализована уникальная модель МСУ, напоминающая модель «сильный мэр — совет». 

На районном уровне (32 муниципальных округа и Сити) действуют избираемые жителями окружные муниципальные советы. Исполнительную власть в районах осуществляют администрации, возглавляемые нанятым по контракту менеджером. В Сити администрации нет, власть осуществляет Корпорация Лондона — традиционный орган власти, сохранившийся со Cредних веков и возглавляемый выборным лорд-мэром. 

В компетенцию каждого лондонского муниципалитета входит: жилищное строительство и планирование, обеспечение людей жильем, система образования, общепит, защита интересов потребителей, наличие лекарств и других медикаментов в местных аптеках, охрана окружающей среды, уборка мусора, чистка улиц, поддержание в хорошем состоянии дорог, парков, музеев, библиотек, общественных купален, бань, кладбищ, предоставление социальных услуг инвалидам и тяжелобольным, обеспечение местами для парковки машин, соблюдение правил гигиены труда на предприятиях данного района. Полномочия советов по исполнению своей компетенции подробно и исчерпывающим образом определяет закон. 

Депутаты муниципальных советов избираются на четыре года. Руководит работой как Собрания большого Лондона, так и Муниципального совета избираемый ежегодно председатель, который является членом партии большинства (как правило, лейбористом либо консерватором). По закону он не принимает участия в политической деятельности и выполняет функции спикера. В Собрании председатель называется лорд-мэром (как в Сити). Заместитель председателя — представитель оппозиции. Ключевая фигура и в Собрании, и в совете — лидер фракции большинства, это политический лидер, выступающий от имени фракции и отстаивающий линию партии в Собрании или совете. У него есть заместитель и секретарь. Помимо фракции большинства имеется оппозиционная фракция, критикующая городскую политику правящей фракции. Кроме этого, как правило, имеется еще фракция либерал-демократов (третья значимая партия в Великобритании, но значительно уступающая и лейбористам, и консерваторам). Данные фракции также имеют лидеров, заместителей и секретарей. Основной формой работы и Собрания, и советов является сессия. 

Депутаты обладают значительной свободой в принятии решений и выполнении обязанностей. Некоторые решения принимаются всем представительным органом на сессиях, решение других возлагается на специально созданные комитеты. Комитеты могут создаваться по любому вопросу и заседать сколь угодно долго. Как и в английском парламенте, партийный состав комитета должен соответствовать соотношению политических сил в Собрании и совете. 

Сессии муниципальных советов, как правило, проводятся два раза в месяц и длятся не более шести часов. Ведут заседания совета его председатель и глава исполнительной власти (Chief Executive). Вопросы готовятся к сессии в комитетах совета. Интересная особенность: председатель по должности является членом всех комитетов, а лидеры фракций — членами всех комитетов с правом совещательного голоса. Заседание комитетов проводятся, как правило, раз в неделю. 

За участие в работе совета депутаты получают вознаграждение, имеется небольшая группа (руководители совета, председатели комитетов), которая работает постоянно и получает зарплату. 

Заседания и Собрания, и советов, и комитетов, как правило, являются открытыми, причем присутствующие не депутаты вправе принимать участие в обсуждении, но не имеют права голосовать при принятии решения. 

Структура исполнительной власти утверждается Муниципальным советом, по представлению главы исполнительной власти, которого совет нанимает по контракту на определенный срок, таким образом в муниципалитетах Лондона главой исполнительной власти является управленец-профессионал. Структура исполнительной власти предельно проста: она состоит из департаментов, руководителей которых нанимает и увольняет глава и которые соответствуют комитетам совета. Представители департаментов являются консультантами комитетов совета, поэтому готовящиеся в совете решения, которые обязательны для исполнительной власти, согласованы с департаментами и обеспечены городским бюджетом. Отметим, что хотя исполнительная власть формируется советом, т.е. отражает вкусы партийного большинства, она обязана по закону не вмешиваться ни в какие политические дискуссии и обслуживать весь совет. 

Итак, в Лондоне, в отличие от Парижа и Гамбурга, компетенция органов МСУ общегородского и районного уровней четко определена и разграничена законом. Отличительной особенностью работы лондонской системы местной власти является то, что на разных уровнях МСУ реализованы различные модели: на общегородском уровне функционирует система, похожая на модель «сильный мэр — совет», а на районном — «совет—менеджер». Всем Лондоном управляет избираемый населением политический лидер, а муниципалитетами — управленцы-профессионалы. 

Бюджет Лондона в 2016 г. был полностью сбалансирован, составил 25,6 млрд долл. США93 и равен бюджету г. Москвы.  

 

Фото: 1. Union flags displayed on a tourist stall, backdropped by the Houses of Parliament and Elizabeth Tower containing the bell know as Big Ben, in London, Wednesday, Feb. 8, 2017. Matt Dunham/AP/TASS
2. Big Ben, Parliament, Thames River, London, United Kingdom. TASS/JTB Photo