В обществе

Еще раз о пользе разделения властей

6 ДЕКАБРЯ 2021 г. ВИКТОР МИХАЙЛОВ

Опросы граждан свидетельствуют, что подавляющее большинство россиян не понимают сути такого лекарства от автократии, как система сдержек и противовесов во власти, как настоящее, а не фиктивное разделение властей. Возможно эта статья кому-то пойдет на пользу

Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную является основным принципом организации государственной власти во всех современных демократических государствах. Главная цель разделения властей — не допустить монополизации власти в рамках одного органа или ведомства, неизбежно ведущей к нарушению прав и свобод человека. Законодательные, судебные, исполнительные органы самостоятельны, вмешательство одной ветви власти в компетенцию другой не допускается. При этом независимые ветви власти должны сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов. Создание системы сдерживания и взаимоконтроля трех ветвей власти не исключает их взаимодействия и сотрудничества при решении общих задач и проблем. Все это и называется системой сдержек и противовесов.

       Идея о разделении законодательной и исполнительной власти была сформирована в труде средневекового мыслителя Марсилия Падуанского, который писал о необходимости отделить одну ветвь от другой с целью создания невозможных условий узурпации всей власти в государстве одной из них. Однако некоторые признаки разделения властей существовали еще в VI-IV веках до н.э., когда в персидской империи Ахеменидов военачальники не обладали какой-либо административной властью, а войска не подчинялись правителям. Частично эти принципы использовались и в последних периодах римского государства. Окончательно концепция разделения властей сформировалась в Европе в XVIII веке, в период буржуазных революций. В ее основе была идея ограничения абсолютизма, когда вся полнота государственной власти сосредоточена в руках монарха. Один из основоположников теории разделения властей Шарль-Луи Монтескье выразил ее сущность так: «Свобода возможна при любой форме правления, если в государстве господствует право, гарантированное от нарушений законности посредством разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые взаимно сдерживают друг друга».

       Разделение властей — очень важный фактор доверия народа страны к власти. Граждане должны быть уверены, что суд выносит свои решения на основании представленных материалов, доводов защиты и обвинения, а не по звонку «сверху». Они должны быть уверены, что избранные ими депутаты принимают законы в их интересах, а не так, как выгодно исполнительной власти. Они должны быть уверены, что исполнительная власть будет действовать строго в рамках закона, иначе независимый суд пресечет самоуправство.

       Итак, система разделения властей включает в себя: четкое разграничение полномочий и предметов ведения между ветвями власти; взаимный контроль, систему сдержек и противовесов; взаимодействие и координацию деятельности всех ветвей власти.

       Дополнительную устойчивость принципу разделения властей придает конкуренция и соперничество различных политических партий. Постоянное соперничество за голоса избирателей и регулярность проведения выборов в органы власти приводят к тому, что ни одна партия не может гарантировать себе вечное большинство в парламенте.

Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Судебный надзор должен обеспечить защиту от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих права и свободы граждан.

       Конкретная реализация системы сдержек и противовесов определяется существующей формой правления, формой государственного устройства, историческими и правовыми традициями.

       Обычно выделяют республики с такими формами правления: президентской (например, США, страны Латинской Америки), парламентской (большинство европейских республик) и смешанной (самый яркий пример — Франция). Смешанную модель еще называют президентско-парламентской или полупрезидентской. 

       Президентская республика — государство, в котором в руках президента одновременно соединяются полномочия главы государства и главы правительства.

       Парламентская республика — государство, в котором верховная роль в организации государственной жизни принадлежит парламенту, который формирует правительство и вправе в любой момент отправить его в отставку. Президент в таком государстве не имеет каких-либо существенных полномочий и, как правило, избирается не всенародным голосованием, а депутатами парламента. В современных европейских монархиях фактически осуществляется парламентская форма правления, монарх наделен лишь представительскими функциями. 

       Смешанная республика — в государствах с такой формой правления сильная президентская власть одновременно сочетается с контролем парламента за деятельностью правительства, которое формируется президентом с обязательным участием парламента. Таким образом, правительство несет ответственность одновременно и перед президентом, и парламентом страны.

       В каждой из этих форм государственного устройства существует своя модель системы сдержек и противовесов. Рассмотрим характерные черты каждой.

 

Парламентская форма правления (на примере ФРГ)  

       Правительство формируется парламентским большинством, его лидер занимает пост канцлера (т.е. премьер-министра). Правительство несет ответственность перед Бундестагом. В случае конфликта Бундестаг может выразить недоверия правительству, что влечет за собой его отставку, а правительство имеет право роспуска Бундестага.

       Исполнительная власть обеспечивает исполнение законов, принятых парламентом, а также решений судов и их материально-техническое обеспечение.

       Судебная власть взаимодействует с законодательной и исполнительной властями по следующим направлениям. Бундестаг формирует Федеральный конституционный суд ФРГ, принимает законы о судоустройстве и судопроизводстве. Но важно, что в соответствии с законом в определенных случаях решения Федерального конституционного суда имеют силу законов. То есть граждане и местные органы власти имеют право оспорить в суде неправомерные, с их точки зрения, статьи законов, принятых Бундестагом. Это их право служит эффективной составляющей системы сдержек и противовесов во власти.

Судебная власть рассматривает различные споры между Федерацией и землями и между землями, осуществляет судебный конституционный контроль, а также, в определенных случаях, осуществляет правосудие по отношению к депутатам парламента.

Но и Бундестаг оказывает влияние на работу судов. Если судья допустил определенные нарушения, то, по ходатайству Бундестага, Федеральным конституционным судом он может быть переведен на другую должность или отправлен в отставку.

 

Президентская форма правления (на примере США)

       Очень развита система сдержек и противовесов в США. В этой стране принцип разделения ветвей власти проработан до мелочей, даже принципы формирования каждой из них кардинально отличаются, чтобы еще четче отделить их друг от друга. Формирование исполнительной и законодательной власти происходит независимо друг от друга, срок полномочий избранных функционеров каждой  ветви власти тоже разный. То есть обновление ветвей власти происходит постепенно, а не единовременно.      

       Президент не имеет полномочий на роспуск парламента; парламент может объявить импичмент президенту, но не может выразить недоверие правительству; правительство не несет политической ответственности перед парламентом.

       Президент может наложить вето на законопроект, вернув его в Конгресс с изложением своих возражений. После повторного рассмотрения Конгресс может преодолеть вето двумя третями голосов в обеих палатах. Если президент не подписывает его и не возвращает в Конгресс с возражениями и Конгресс не закрывает заседание, то закон становится законом через десять дней. Если президент ничего не делает с законопроектом и Конгресс закрывается до десятого дня, то срок действия законопроекта истекает и он не становится законом (так называемое «карманное вето»).

Карманное вето не может быть отменено, поэтому для того, чтобы этот законодательный акт был принят, необходимо внести и принять новый законопроект (после чего на него снова может быть наложено вето). [i]

       По информации Конгресса, 37 из 44 президентов США пользовались правом вето, которое с 1789 года накладывалось 2572 раз. Из этого количества 58,6% были обычными вето, а 41,5% — «карманными».

       Президентом выдвигаются и назначаются судьи Верховного суда, судьи апелляционных и окружных судов и судьи Суда международной торговли. Но их кандидатуры должны быть согласованы с Сенатом. Исполнительная власть обеспечивает материально-техническую поддержку судов, а также обеспечивает их безопасность.      

В США, как и в Германии, Верховный суд вправе решать вопрос о конституционности федеральных законов. Более того, Верховный судья председательствует в суде над президентом США в случаях выдвижения требования об импичменте президента!

       Конгресс обладает важнейшими полномочиями по отношению к судебной власти США. Он разрешает создание нижестоящих судов, определяет их юрисдикцию, количество судей в каждом из судов, т.е. фактически формирует систему судоустройства. Важно, что именно Конгресс решает, кто из выдвинутых президентом кандидатов на должность судьи Верховного суда станет в конечном итоге судьей.

Конгресс также выделяет из федерального бюджета ассигнования на функционирование судебной системы США, что составляет около двух десятых процента от всего федерального бюджета.

       Судьи в США назначаются пожизненно и могут быть отстранены от должности только Конгрессом.

       Верховный суд осуществляет судебный конституционный контроль по отношению к федеральным законам, а также толкование и применение только федеральных законов.

 

Смешанная форма правления (на примере Франции)    

В полупрезидентской системе правления помимо президента во власти существует должность премьер-министра.

       Президент и правительство обладают как совместными, так и самостоятельными полномочиями. Некоторые полномочия президент Французской республики осуществляет совместно с правительством. В этом случае акты главы государства требуют процедуры контрассигнации, т.е. подтверждения подписи президента премьер-министром. К таким полномочиям относят руководство внешней политикой.

       Формирование правительства осуществляется президентом, президент прекращает полномочия премьер-министра и остальных членов правительства; правительство несет двойную ответственность перед президентом и нижней палатой парламента, которая может вынести резолюцию порицания правительству, последствием чего будет его отставка.

       Президент имеет право роспуска нижней палаты парламента по политическим соображениям. В случае если в парламенте большинство членов относится к иной политической силе, то президент реально вынужден согласовывать кандидатуру премьер-министра с парламентом. Так, социалист Миттеран был президентом при правом правительстве, а голлист Ширак — при левом.

       Во Франции используется простое (слабое) отлагательное вето — для того чтобы закон вступил в действие без подписи главы государства, требуется повторное принятие его парламентом, причем той же процедурой, как и в первый раз. Например, если закон принят простым (или абсолютным) большинством голосов в первый раз, то таким же большинством он должен быть принят заново. Происходит как бы повторная процедура принятия. После этого закон должен быть подписан в течение 15 дней после передачи его в правительство.

       И президент, и исполнительная власть в лице министра юстиции принимают участие в формировании судебной власти. Председателем Высшего совета магистратуры является президент, а вице-председателем — министр юстиции. В состав Совета также входят пять судей, прокурор, член Государственного совета и еще по два лица, которые назначаются президентом, председателями Национального собрания и Сената. Этот орган контролирует назначение судей и прокуроров, а также выступает в качестве дисциплинарного суда по отношению к ним.

Президент обладает правом помилования, которое осуществляет совместно с министром юстиции и Высшим советом магистратуры.

       Конституция Французской республики предусматривает досрочное прекращение полномочий президента в результате смерти, добровольной отставки, возникновения препятствий к исполнению обязанностей или обвинения в государственной измене. Такое обвинение может быть предъявлено, если за него проголосуют две трети депутатов в каждой из палат парламента. Затем дело передается в специальный суд — Высокую палату правосудия. Наличие препятствий к осуществлению президентом обязанностей определяется абсолютным большинством членов Конституционного совета по запросу правительства. В истории Пятой республики была одна добровольная отставка де Голля в 1969 году и один случай смерти президента Помпиду в 1974 г.

Полномочия президента усиливаются назначением председателя Конституционного совета, который обладает правом решающего голоса при равенстве голосов. Орган конституционной юрисдикции — Конституционный совет — обладает полномочиями по контролю за выборами президента, объявляет результаты голосования; выносит решение о правильности избрания депутатов и сенаторов в случае их оспаривания; осуществляет предварительное рассмотрение законодательного предложения, выносимого на референдум, на предмет соответствия его конституции, объявляет результаты референдума, а также осуществляет предварительный конституционный контроль регламентов палат парламента, Национального собрания и Сената. Решения Конституционного совета не подлежат обжалованию.

И президент, и парламент принимают участие в выдвижении и назначении кандидатов на должность членов Конституционного совета: три от президента, по три от каждой из палат парламента.

Члены правительства подсудны за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей и квалифицируемые как преступления или правонарушения средней тяжести. Палата правосудия, рассматривающая такие дела, состоит из пятнадцати судей, избираемых Национальным собранием и Сенатом и трех судей Кассационного суда, один из которых председательствует в палате.

 

Ситуация с разделением властей в РФ

Система сдержек и противовесов существует и в Российской Федерации. Формирование принципов разделения властей в России началось совсем недавно, после распада Советского Союза. В кратчайшие сроки были созданы новые органы власти. Законодательную ветвь представляет двухпалатный Совет Федерации, исполнительную — правительство, судебную — Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды.

В целом власть в Российской Федерации формируется по президентско-парламентской модели, однако президент РФ обладает намного большими полномочиями, чем президент Франции.

В соответствии с Конституцией с внесенными в 2020 году поправками он осуществляет общее руководство правительством Российской Федерации, назначает по согласованию с Государственной думой председателя правительства Российской Федерации  и освобождает его от должности; после консультаций с Советом Федерации назначает на должность и освобождает от должности руководителей федеральных органов силового блока, а также министров иностранных дел и юстиции.

Назначает он и до 30 членов Совета Федерации, в том числе до 7 — пожизненно, а также сам входит в его состав после истечения срока своих полномочий. Он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность председателя, заместителя председателя и судей Конституционного и Верховного судов, назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов. Назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур. В ряде случаев, связанных с разногласиями при формирования правительства, или в случае выражения Государственной думой недоверия правительству, президент вправе распустить Государственную думу и назначить новые выборы.      

Президент обладает правом отлагательного вето в отношении законов, принимаемых Государственной думой, которое может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети от общего числа сенаторов и депутатов Государственной думы.

Определенными полномочиями в рамках установленной системы сдержек и противовесов обладают правительство и Федеральное собрание РФ. В частности, председатель правительства Российской Федерации представляет Государственной думе на утверждение кандидатуры своих заместителей и федеральных министров (кроме силового блока, юстиции и иностранных дел). Государственная дума может выразить недоверие правительству. Кроме того, к ведению Думы относится «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации в целях отрешения его от должности или против Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности».

Совет Федерации по представлению президента может отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, и при невозможности сохранения статуса судьи.

За Конституционным судом РФ закреплена исключительная привилегия толковать Конституцию РФ и объявлять недействительными акты органов государственной власти. Конституционный суд в порядке, установленном законом, решает, какие постановления международных судов исполнять, а какие нет.

***

Практически все современные государства декларируют свою приверженность принципам теории разделения ветвей власти. Однако некоторые страны, склонные к авторитарному или даже тоталитарному характеру правления, демонстрируют этот принцип исключительно на бумаге. В реальности многие полномочия в таких странах концентрируются в руках одной личности, а судебные, исполнительные и законодательные органы власти лишь внешне играют роль независимых друг от друга.

Почему разделение властей в этих странах играет роль декораций? Прежде всего это связано с сохранившимися средневековыми обычаями народов, с их склонностью к традиционному монархическому обустройству «естественных» государств. Чтобы разделение властей в таких странах стало реальностью, потребуются многие десятилетия просвещения. И не только образованной части народа.

***

Создатели теории системы сдержек и противовесов считали ее некой универсальной формулой, которая позволит предотвратить узурпацию власти какой-либо одной ветвью. Это было актуально в эпоху империй и монархических династий, но в XX веке в игру вступили прежде не существовавшие международные и межправительственные организации, которые также наделены определенной властью по отношению к ее членам — государствам. Классическая система сдержек и противовесов уже не отражает полноценно все политические реалии современного мира.

В процессе развития государств их строение становилось все более сложным и многогранным. Постепенно четкая грань между тремя ветвями власти стала размываться. Некоторые функции могут быть как у одной, так и у другой ветви. Современные политологи считают, что влиятельные политические институты, общественные организации, политические партии и СМИ — также часть сдержек и противовесов. По их мнению, эти органы тоже позволяют контролировать полномочия отдельно взятой ветви власти.

 

При подготовке статьи использовались материалы с сайтов   BusinessMan.ru, Advgazeta.ru, Studfile.net, Be5.biz, Wiselawyer.ru, FB.ru, Okpravo.ru,  https://ru.abcdef.wiki/wiki, State-usa.ru, Newreferat.com, constitutionrf.ru.