В обществе
Как изменить мотивацию у чиновников
17 ЯНВАРЯ 2022 г. ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
События в Казахстане продемонстрировали, кто служит фундаментом власти. Силовики! Возможность творить насилие над своими гражданами – условие устойчивости авторитарного режима. Нет этой возможности – зови иностранные войска, авось помогут. Но, согласитесь, имея даже послушную полицию и армию, невозможно управлять хозяйством. Нужна бюрократия!
Бюрократия, административный аппарат – неотъемлемый институт современного общества. При этом бюрократическая вертикаль – стержень и авторитарного режима власти, важная составляющая олигархического «капитализма для своих». И хотя ни один институт не подвергается такой яростной критике, как бюрократия, мало предложений по модернизации административного аппарата в постсоветских странах. Модернизации в интересах населения, с целью повышения его эффективности, причем в рамках конкурентного рынка. Зато есть практика – большинство отечественных предпринимателей уверено, что невозможно вести бизнес, не взяв «в долю» чиновника.
Массовая коррупция все глубже затягивает нашу страну в неуправляемое пике. Уже нереально повышение темпов роста ВВП и уровня жизни россиян. Скопив капитал, российские бизнесмены предпочитают эмигрировать в Европу, туда, где есть защита собственности. По вывозу капитала Россия – впереди планеты всей.
О необходимости реформирования российской бюрократии говорят давно. Написаны программы и концепции модернизации госаппарата, принимаются поправки в законы, однако заметного улучшения в работе российской бюрократии не наблюдается. И это естественно. Нельзя осовременить административный аппарат, оставив в неприкосновенности авторитарный режим власти. Режим, для которого коррупция – цемент, скрепляющий, склеивающий этажи властной пирамиды.
Важным условием успеха модернизации будущей России послужит комплексная реформа госслужбы, в результате которой бюрократический аппарат будет поставлен под контроль общества. Для этого необходимо не только изучить опыт развитых стран, но и понять, каким образом его лучше применить в России.
К началу информационной революции идея о пагубном влиянии бюрократизации на жизнь общества стала овладевать умами. Президент США Джеральд Форд прямо заявил: «Необходимым условием для свободной экономики является свобода от мелочной тирании массового правительственного регулирования. Мы напрасно тратим миллионы рабочих часов, которые обходятся потребителям в миллиарды долларов из-за бюрократических проволочек».
В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли государства в экономике и нарастающего динамизма общественной жизни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократического аппарата изменившимся реалиям. В 1980–1990х гг. сформировалось новое научное направление – New Public Management. Его положения можно свести к следующему[1]:
- Исключительное внимание уделяется результатам и персональной ответственности государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях. Вводятся специальные показатели результативности работы госслужащих, как количественные, так и сравнительные.
- Многие функции государства приватизируются (пример – техосмотр автомобилей).
- Госслужащие переводятся на контракт на определенный срок (в Великобритании все госслужащие работают по контрактной системе).
- Государственные служащие на высших должностях не обязаны быть политически нейтральными.
В 1993 году в свет вышла книга американских ученых Д. Осборна и Т. Гэблера, в которой авторы представили результаты исследования функционирования административного аппарата в 48 континентальных штатах США. В книге также были предложения по совершенствованию бюрократической системы; по мнению Осборна и Гэблера, в работу чиновников должны внедряться рыночные стимулы, а сам аппарат выполнять следующие задачи[2]:
- Стимулировать конкуренцию между поставщиками общественных благ. Например, между компаниями, занимающимися благоустройством территории.
- Передавать функций контроля на уровень местного самоуправления или самим гражданам. (Оценка работы дорожных служб, почты, полиции.)
- Оценивать работу государственных структур по результатам, а не по объему освоенных ресурсов.
- Руководствоваться чаще целями, а не инструкциями, искать нестандартное решение. По этому фактору оценивается работа чиновника.
- Предлагать потребителям государственных услуг более широкий выбор в сфере образования, здравоохранения, повышения квалификации, жилищно-коммунальных услуг и др. Воспринимать гражданина не как просителя чиновничьей милостыни, а как клиента, который должен быть обслужен по высшему стандарту. Иначе оценка деятельности чиновников понизится.
- Упреждать проблемы до их появления, а не разрабатывать меры их устранения. Организовать не коррумпированную пожарную инспекцию, чем потом тушить пожары и возмещать убытки.
- Уделять больше внимания зарабатыванию денег, а не их расходованию. При переходе к программно-целевому бюджетированию преимущество должны иметь те министерства, которые наиболее эффективно тратят бюджетные средства[3].
- Децентрализовать властные полномочия, руководствуясь принципом кооперации в управлении. Центру выгодно отдать значительную часть полномочий регионам.
- Предпочитать рыночные механизмы бюрократическим. Стараться передавать многие функции бюрократии частным компаниями, тем самым сокращая госаппарат и расходы на него.
- Ориентироваться не только на предоставление услуг общего пользования, но и на интегрирование всех секторов – общественного и частного – в процесс решения проблем. Скажем, в решении вопроса о строительстве Охта-центра в центре Санкт-Петербурга должны принимать участие не только менеджеры Газпрома, но и жители города, а также архитекторы, деятели культуры и пр.
Важно отметить тот факт, что, несмотря на стремление к внедрению рыночных стимулов в работу бюрократии, Осборн и Гэблер считали, что государством невозможно управлять так же, как бизнесом: «Государство и бизнес – фундаментально различные институты; представители бизнеса руководствуются мотивом извлечения прибыли; а представители государства руководствуются мотивом переизбрания и подтверждения полномочий действовать от лица общества»[4]. Однако это не означает того, что государство не может применять предпринимательский подход в работе своих органов с целью повышения их эффективности.
Осборн и Гэблер в одной из своих работ указали на недостатки сметного финансирования государственных учреждений[5]:
- В бюджете заложено финансирование затрат, а не результатов.
- В структуре государственных расходов закрепляются средства, выделяемые на реализацию уже не нужных обществу программ.
- Управленческий персонал стремится расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они уже предусмотрены в бюджете.
- Бюджетное планирование становится чересчур сложным и неуправляемым.
Указывая на недостатки традиционного сметного финансирования, Осборн и Гэблер писали о необходимости перехода к программно-целевому бюджетированию, ориентированному на результат, т.е. связывающему расходы с ожидаемой отдачей от них. Его принципы:
1. Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под программами понимаются различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерств группируются по видам выпускаемой продукции/услуг, а не по видам затрат. К примеру, при планировании работы МВД будут фигурировать такие статьи расходов, как «предупреждение преступлений», «раскрытие преступлений» и т. п.[6]
2. Программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с парламентом.
3. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к контролю министерств за эффективностью этих расходов. Используются оценки социальной и экономической эффективности министерских программ (см. таблицу № 1). Отчеты министерств о реализации запланированных программ должны публиковаться в прессе.
Авторы приводят примеры[7] результативности и экономической эффективности программ, используемые при программно-целевом планировании бюджета:
4. Министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных правительством целей. Имея четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно выбирать оптимальный способ их решения в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответственность за конечный результат принимает конкретный характер[8].
В результате проект бюджета представляется в виде документа, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств.
Теоретические наработки «нового государственного менеджмента» стали компасом административных реформ, проводившихся в развитых странах в 1980–1990е гг.
***
Предлагаемые этими авторами меры по повышению эффективности бюрократии дают результат при одном условии: бюрократия не должна быть заточена на получение коррупционных доходов. То есть в России эти меры могут быть реализованы только в комплексе с люстрацией бюрократии и жесткими мерами по пресечению коррупции. Опыт демократических развитых стран позволяет их перечислить:
- Нужна реальная политическая конкуренция партий. Позиционный конфликт между консерваторами и демократами в США, их желание победить на очередных выборах заставляет и конгрессменов, и рядовых членов партии, и сочувствующих партиям журналистов отслеживать любые решения правящей партии, искать факты коррупции в формируемых ею органах администрации.
- Другой мерой, объективно снижающей уровень коррупции в стране, служит реальный федерализм и развитие местного самоуправления. Граждан больше заботят расходы местной власти на обустройство условий их жизни, чем расходы федерального правительства, например, на космос. Поэтому права граждан самостоятельно решать свои проблемы, выбирать, куда и как расходовать собранные с них налоги – неотъемлемая черта не бутафорской демократии. Но это и залог снижения уровня коррупции в стране!
- Без независимого и справедливого суда борьба с коррупцией среди чиновников останется благим пожеланием. Но добиться верховенства права в России невозможно не проведя люстрацию судей и не создав условия для отбора в число судей действительно независимых и квалифицированных кандидатов, имеющих большой стаж работы адвокатом. Придется также резко повысить оклады судьям, что простимулирует их держаться за свое место и судить справедливо.
- Невозможно пресечь коррупцию среди гаишников и прочих сотрудников полиции, не перейдя к выборности глав местной полиции. Как это принято во многих демократических странах. И, естественно, не разделив полицию на местную и федеральную. Придется и полицейским выплачивать хорошие оклады, чтобы простимулировать их служить честно.
- Чтобы снизить уровень коррупции в России, нам надо по примеру Швеции ввести прозрачность состояний и доходов всех граждан, а не только чиновников. И дать каждому гражданину право в порядке частного обвинения возбуждать уголовное дело против чиновников-коррупционеров, если он сможет предоставить суду соответствующие доказательства. И, разумеется, потребуется создать стимулы для граждан для информирования ими полиции о фактах коррупции и иных преступлений.
- Чтобы право активных граждан бороться с коррупцией не было фикцией, надо обеспечить доступ граждан к информации органов власти. Так, как это принято, например, в Канаде.
Согласны ли россияне в своем большинстве на подобные реформы?
______________________________________
[1] См.: Owen E. Hughes. Public Management & Administration. An Introduction. Second ed. Antony Rowe Ltd, 1998. P. 52–53.
[2] См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 19-20.
[3] О проблеме перехода к программно-целевому бюджетированию речь пойдет ниже.
[4] См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 20.
[5] См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. University of California Press, 1992. P. 117–119.
[6] См.: Словарь современной экономической теории. М., 1997.
[7] См.: Municipal Budgeting Toolkit. World Bank, 2000.
[8] Андреева Е.И., Сучкова А.А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М., 2002. С. 24.
Графика: Михаил Златковский/zlatkovsky.ru
.