В обществе

Коррупция – 5. С симпатией

18 АВГУСТА 2008 г. ГЕОРГИЙ САТАРОВ

Я не шучу. Название этой очередной статьи означает, что в конце ее я объясню, в каком смысле я считаю коррупцию полезной. Но это станет только одним из следствий основного сюжета статьи. Я намерен обосновать важный тезис: коррупция важна для нас тем, что она является следствием какой-либо неэффективности — управления, политики, экономики, общественных отношений и т.п. Неэффективности создают проблемы, проблемы порождают коррупцию.

Я начну с интересного примера из жизни (этот пример описан российским историком К.А.Левинсоном). Он показателен тем, во-первых, что история эта приключилась несколько сот лет назад, во-вторых, это было не в России, а в Германии, а в-третьих, и это самое главное, это весьма показательный, модельный пример.

Представьте себе южногерманский городок Бамберг во второй половине XVI века. Руководство обеспокоено действиями перекупщиков и контрабандистов, скупающих у крестьян близлежащих сел товары и увозящих их для продажи на сторону, обделяя тем самым горожан и епископство, столицей которого был городок. Итак, принципалами там были епископы, они сменяли друг друга, но одинаково искренне (что важно) пеклись о благе паствы, мыслили жизнь и принципы управления примерно одинаково, поэтому я буду их всех называть просто «епископ».

Сначала епископ издал правила торговли, которыми запрещалась перекупка, вводились штрафы за нарушение запретов и контроль за соблюдением штрафов. Лет пятнадцать штрафы увеличивались. Санкции работали слабо, но зато появилась коррупция: перекупщики начали платить взятки контролерам за правилами торговли. Затем были изданы «мандаты», подробно расписывающие процедуры контроля, а доли от штрафов отдавались секретным агентам, осуществлявшим контроль, и другим чиновникам. Но и это не помогало. Приходилось бороться со злоупотреблениями при дележе штрафов. Еще через десять лет вводится разрешение вывозить небольшое количество товара с уплатой необходимых пошлин по предварительному разрешению отдельных чиновников. Теперь и эти чиновники стали получать взятки. Десятью годами позднее появляется возможность для чиновников выдавать разрешения на перекупку продовольствия. Новые предписания сопровождаются сетованиями законодателей на возрастающие злоупотребления и коррупцию. Вот слова возмущенного епископа: «Многие, причем, как нам сообщают, /именно/ те лица, которые должны были бы других удерживать и наказывать, обогащаются, /нанося/ урон и ущерб всей стране».

Проходит еще лет двадцать, и очередной епископ делает существенный шаг: судьям и драгунам предписывается досматривать средства перевозки товаров и преследовать контрабандистов — появляется полицейская уголовная функция. Однако, несмотря на ужесточение запретов, введение материальной заинтересованности в успешном контроле и поощрение доносительства, ограничения не выполняются, а чиновники продолжают разлагаться. Параллельно регулирование осуществляет экспансию за пределы рынка и распространяется на улицы, трактиры, гостиницы, пристани, дома, скотные дворы и т.п. (ведь контрабандист может спрятаться или спрятать свой товар везде!). Множится число злоупотреблений, которые описывают в мандатах, направленных против них.

Проанализируем этот замечательный и поучительный пример. Во-первых, вводя регулирование, власти искренне руководствуются соображениями общественной пользы. Во-вторых, власти уверены, что эта польза будет достигнута, если все будут разделять их взгляды на общественную пользу и методы ее достижения, а потому будут дисциплинированно следовать властным предписаниям. В-третьих, власти берутся регулировать то, что регулировать крайне трудно и используют для этого совершенно неадекватные бюрократические методы, пытаясь решать чисто экономическую проблему. И вот что интересно: неудачи регулирования списываются принципалом не на неэффективность регулирования, т.е. на собственные просчеты, а на несовершенства объектов регулирования (граждан и чиновников). Дальше больше — раз они (объекты регулирования) такие плохие, то регулирование неизбежно должно ужесточаться, а сфера его действия должна расширяться. Появляются нормы, расширяющие дискреционные полномочия чиновников, а потому лишь усугубляющие коррупцию. Коррупция растет и растет.

Теперь взглянем на этот сюжет с другой стороны — со стороны изложенной в двух предыдущих статьях принципал-агентской модели. Последовательность событий в нашем бамбергском примере выглядит следующей. Сначала все было мило, даже коррупции не было; по крайней мере, она была привычна и неощутима. Затем возникла проблема — перекупщики. Это потребовало решения принципала. Как уже упоминалось, решение было неэффективным, точнее — неадекватным. Еще точнее — принципал-епископ поставил перед своими агентами неточную задачу: контроля над перекупщиками. Принципал был уверен, что знал решение задачи восстановления товарного насыщения рынка: надо их контролировать. Поэтому он поставил перед своими агентами задачу именно так: примените понятный мне метод решения. А ведь могло быть и иначе. Во-первых, принципал мог изыскать другой метод решения задачи, гораздо более адекватный. Но это маловероятно. Сейчас мы понимаем в экономике больше чем средневековые епископы, а поставьте-ка себя на их место. Во-вторых, принципал мог поручить агентам не применять его метод, а решить саму проблему: «А ну-ка, устраните-ка мне дефицит на нашем рынке к Пасхе!». Может агенты придумали бы что-нибудь другое. Вообще, принципалы склонны считать, что раз они занимают высокое место, то они знают, как решать задачи. Поэтому поручают агентам не решать задачу, а применять понятный им метод решения задачи. Более того, нередко, говоря агентам: «Решите мне задачу X», они считают, что это поможет им решить задачу Y. Обычно это бывает в политике, когда задача Y не относится к сфере публично оглашаемых. Например, политик боится за свою власть и хочет ее укрепить и для этого поручает агенту бороться, например, с этническим экстремизмом. В обычной жизни иначе: Вы ставите перед сантехником задачу починить бачок, а не применить ключ «восемь на двенадцать». И это правильно.

Короче говоря, в нашем примере Бамберга неэффективность власти выразилась в неадекватной постановке задачи агентам. Это привело к коррупции. Дальше принципал пошел по банальному пути: начал учреждать контроль над своими агентами с помощью других агентов — агентов контроля. А дальше Вы все понимаете сами.

Вам интересно будет узнать о другом примере — похожем и не менее поучительном. В 2001 г. Фонд ИНДЕМ проводил свое первое большое диагностическое исследование коррупции. Оно начиналось проведением глубинных интервью с экспертами — чиновниками, депутатами, крупными бизнесменами, юристами, журналистами. Один из журналистов рассказал нам историю, которую я перескажу с небольшими сокращениями.

Итак, на востоке нашей Родины (речь идет о конце 90-х годов прошлого века) есть замечательный субъект Федерации; его берега омывают воды, переполненные богатствами: рыбой, крабами и т.п. И процветает контрабанда. Немеренно. И, конечно, есть рыбоохрана, которая должна ловить контрабандистов и которая отдаивает их тоже немеренно. И вот, в некий момент региональная милиция шлет в Москву депешу: «У нас много рыбы и много контрабандистов. Рыбнадзор вместо того, чтобы ловить контрабандистов, берет с них взятки. Предлагаем в составе регионального отделения МВД создать подразделение, которое будет контролировать работу рыбнадзора». Москва восхитилась мудростью и деловитостью нижестоящих коллег и разрешила. Через некоторое время в Москву идет депеша из регионального отделения ФСБ примерно следующего содержания: «У нас много рыбы и много контрабандистов. Рыбнадзор вместо того, чтобы ловить контрабандистов, берет с них взятки. В составе регионального отделения МВД есть подразделение, которое должно контролировать работу рыбнадзора, но вместо этого они входят в сговор инспекторами рыбнадзора и вместе гребут взятки. Предлагаем в составе регионального отделения ФСБ создать подразделение, которое будет контролировать работу соответствующего подразделения регионального отделения МВД». Москва восхитилась мудростью и деловитостью нижестоящих коллег и разрешила. Ну а продолжение истории Вы можете домыслить сами, и Вы наверняка не ошибетесь.

Да-да. Все та же убогая банальность управленческих решений. Принципал-Москва пыталась уменьшить асимметрию информации и вводила новые уровни контроля, что привело к росту коррупции. Как и в случае бамбергских епископов, этот знакомый нам принципал не решал исходную экономическую проблему, а усугублял ее, наращивая контролирующую бюрократию. И здесь рост коррупции обуславливался неэффективностью управления.

«Ну, это все лирика!» — может сказать недоверчивый читатель. «А есть ли аргументы посолиднее?». Попробую ответить с помощью небольшого статистического исследования. Давайте воспользуемся данными международных организаций, продуцирующих статистические данные о разных странах. Рассмотрим три ряда данных. Первый — данные об эффективности государственного управления, которые генерируются Всемирным банком на основании их регулярных исследований. Второй ряд — ВВП (валовой внутренний продукт) на душу населения. Мы будем предполагать, что рост эффективности управления должен сопровождаться ростом ВВП на душу: чем эффективнее управление, тем богаче страна и люди. И третий показатель — индекс восприятия коррупции (ИВК), ежегодно исчисляемый для разных стран международной организацией Transparency International. Вычисление линейных корреляций между тремя возможными парами этих трех переменных дает ожидаемый результат, представленный в таблице 1.

Таблица 1. Результаты корреляционного анализа взаимосвязей между тремя переменными, описывающими разные страны мира

* Примечание. Индекс восприятия коррупции устроен так, что большим уровням коррупции соответствуют меньшие значения индекса. Отсюда отрицательные значения корреляции в первых двух строках таблицы.

Первый столбец чисел содержит значения вычисленных парных корреляций. Вы видите значения весьма близкие к единице (или минус единице), что свидетельствует о наличии весьма высокой и статистически значимой зависимости.

Однако мы должны считаться с тем, что наблюдаемая нами зависимость является ложной, т.е. она обусловлена влиянием на обе переменные, между которыми вычислена корреляция некоторой третьей переменной; ее часто называют «объясняющей». Чтобы проверить гипотезу о влиянии третьей переменной, используют частный коэффициент корреляции, который показывает, какова корреляция между двумя переменными, если учесть влияние третьей. Частные коэффициенты корреляции приведены во втором столбце чисел.

Например, в первой строке частная корреляция между ВВП на душу и индексом восприятия коррупции вычислена в предположении влияния третьей оставшейся переменной — эффективности управления. Мы видим, что корреляция падает до статистически незначимой величины. Это означает, что эффективность управления влияет на две остальные переменные и обуславливает прямую зависимость между ними: чем выше эффективность управления, тем меньше коррупция и выше богатство. А в следующей строке частная корреляция между эффективностью управления и уровнем коррупции вычислена в предположении влияния ВВП на душу. Мы видим, что влияния нет. Значит, зависимость между эффективностью управления и коррупцией самостоятельна и реальна. В третьей строке фиксируется падение корреляции, но она еще остается статистически значимой. Добавлю, что с помощью дополнительных средств удалось установить, что мы имеем дело не просто с зависимостью между эффективностью управления и коррупцией, но и с причинной связью.

В заключение отмечу важное следствие из тезиса о том, что коррупция является следствием неэффективности решения проблем. Оно состоит в том, что коррупция выполняет важную полезную функцию: она сигнализирует о наличии проблем, как боль дает сигнал о наличии проблем в нашем организме. И точно так же, как мы, реагируя на боль, ставим диагноз и лечим болезнь, так и при противодействии коррупции необходимо, прежде всего, ставить диагноз нашим социальным (в общем смысле) болезням и лечить их.

Продолжение следует

Автор — Президент Фонда ИНДЕМ