В Кремле

Минюст или Генпрокуратура?

25 СЕНТЯБРЯ 2008 г. АЛЕКСЕЙ МАКАРКИН

В российских СМИ появилась информация о возможном слиянии Минюста и Генпрокуратуры под эгидой первого. Идея эта не новая, уже давно дебатирующаяся в юридических кругах. Среди ее сторонников есть как «западники», так и «почвенники»: первые любят апеллировать к аналогичному опыту США, вторые — к опыту царской России. Против, разумеется, выступает прокурорская корпорация, что неудивительно. В неформальном табеле о рангах прокуроры и в советское, и в современное российское время были выше чиновников Минюста.

Российская Конституция 1993 года не препятствует поглощению Минюстом Генпрокуратуры (эластичность Основного закона демонстрировалась уже неоднократно — при изменении порядка формирования Совета Федерации, при отмене губернаторских выборов). Ее 129-я статья предусматривает, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генпрокурору, который назначается на должность и освобождается от оной Советом Федерации по представлению президента. Кроме того, статья определяет порядок назначения прокуроров субъектов Федерации (генпрокурором по согласованию с субъектами) и иных прокуроров (только генпрокурором). Наконец, в ней содержится отсылочная норма к федеральному закону, который определяет полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры. Единственная мелкая проблема — при объединении может создастся прецедент, при котором один из министров утверждается верхней палатой, но в условиях полной лояльности Совета Федерации Кремлю этим фактором можно и пренебречь.

Кстати, сама «размытость» формулировки 129-й статьи — явление не случайное. При обсуждении проекта Конституции полтора десятилетия назад столкнулись две точки зрения — прокуроров, настаивавших на детальном описании функций и особенностей функционирования их органа, и либеральных юристов, желавших изъять упоминание о прокуратуре из Конституции или как минимум прописать соответствующее положение настолько обтекаемо, чтобы оставить возможность как для урезания ее полномочий, так и для объединения с Минюстом. Позиция либералов была понятна — прокурорская корпорация считалась самой консервативной частью юридического сообщества, активно сопротивлявшейся принятию нового Уголовно-процессуального кодекса, на чем настаивали реформаторы. Таким образом, речь шла о «мине замедленного действия», которая могла сработать в любое время. Сейчас шансы на это серьезно увеличились.

С одной стороны, прокуратура максимально ослаблена. Вначале (еще при Владимире Устинове) ее лишили функции санкционировать арест, обыск, выемку и др. Затем (уже при Юрии Чайке) создали самостоятельный Следственный комитет, руководитель которого лишь номинально числится первым замом генпрокурора, а в реальности проводит полностью самостоятельную политику. Тогда же у прокуроров отобрали право давать санкцию на возбуждение уголовных дел, на обыск и ряд других функций. Главой комитета был назначен Александр Бастрыкин, однокурсник Владимира Путина, считающийся аппаратным союзником «силовой» группы во власти.

Уже в нынешнем году Министерство юстиции возглавил Александр Коновалов, принадлежащий к медведевской команде и сделавший большую часть своей карьеры в органах прокуратуры (в 2006 году, после отставки Устинова, его даже прочили на пост первого зама генпрокурора). За несколько месяцев пребывания в новой должности Коновалов уже успел добиться назначения двух своих протеже на посты заместителей министра и получить еще одно назначение — стать спецпредставителем президента по взаимодействию с Евросоюзом в области свободы, безопасности и правосудия (эту должность он совмещает с министерской).

На этом фоне позиции генпрокурора Чайки выглядят куда более слабыми. В отличие от Бастрыкина и Коновалова, он пребывает в федеральной элите еще с ельцинских времен — был первым замом генпрокурора, и. о. генпрокурора (после скандального отстранения от должности Юрия Скуратова), министром юстиции, каковым оставался и в течение большей части президентства Путина. Однако столь значительный опыт, по нынешним временам, не столько плюс, сколько минус, означающий принадлежность к элитам 90-х годов, которые сейчас существенно ослаблены. Неудивительно, что если Устинов при поддержке Игоря Сечина стойко удерживал следствие в рамках Генпрокуратуры, то Чайка не смог противостоять аппаратному натиску. Несмотря на периодически возникающие микроконфликты Генпрокуратуры и Следственного комитета, ясно, что следствие больше не вернется в прокурорскую сферу влияния. Напротив, обсуждается вопрос о том, чтобы включить в состав комитета следователей, находящих сейчас в составе других ведомств (в первую очередь, МВД) с возможным выводом этого органа даже из номинального подчинения генпрокурору и преобразованием в Федеральную службу расследований (ФСР). Неясность с решением этого вопроса связана не с позицией прокуратуры, а с сопротивлением со стороны МВД (никому не хочется терять часть своих функций) и, главное, с тем, кто в этом случае будет главным следователем — Бастрыкин или кто-то другой. Напомним, что Следственным комитетом МВД руководит другой однокурсник Путина, Алексей Аничин.

Точно так же и судьба Генпрокуратуры зависит от аппаратных раскладов, в первую очередь, от позиции обоих участников правящей диархии — президента и премьера, которые сейчас по понятным причинам больше заняты проблемами Южного Кавказа и финансового рынка. Поэтому решение вопроса может быть отложено до более спокойных времен. Но даже если оно состоится в обозримом будущем, то абсолютное большинство граждан вряд ли заметят исчезновение прокуратуры как самостоятельного государственного органа. На их судьбах такая революционная (или, если угодно, «реставрационная» — раз уж в отечественной истории был такой опыт) мера никак не отразится — им все равно, чиновник какого ведомства поддерживает обвинение в суде или надзирает за исполнением законов (эти функции у прокуратуры остались). И если в 90-е годы вопрос об объединении двух ведомств имел идеологическую окраску, будучи вписан в контекст конкуренции между сторонниками и противниками реформ, то сейчас речь идет о сугубо аппаратном соперничестве.

Автор — вице-президент Центра политических технологий