Растут цены в магазинах, сокращается финансирование поликлиник и школ, растет армия чиновников и их оклады, плюс огромные суммы, собранные с нас в виде налогов, «распиливаются» чиновниками и приближенными к ним предпринимателями. Неужели это неизбежно, неужели так происходит в развитых странах всех странах? Оказывается, нет, там реально работает «система сдержек и противовесов», контроль работы чиновников поручен «народным контролерам» — избранным в ходе честных выборов депутатам парламента. Понятно, что наша Государственная дума для такого контроля не годится, она послушно исполняет приказы чиновников Администрации президента и правительства. Но виноваты в этом мы сами. Таких выбрали!
Зачем нужен парламентский контроль? Исполнительная власть во всех странах обладает огромными полномочиями, а, следовательно, и возможностями для разного рода злоупотреблений. Бюрократия как социальная группа заинтересована в повышении своего влияния, своих доходов — как официальных, так и коррупционных. Поэтому она стремится установить мутную правовую среду, противоречивые правила, ввести множество запретов, лицензий, мешающих развитию экономики страны и росту благосостояния граждан. Эти интересы ведут к росту численности чиновников и увеличению расходов на их содержание. Есть ли этому противоядие?
Чтобы чиновники в органах исполнительной власти служили гражданам, а не удовлетворяли свои корыстные интересы, нужен контроль — как со стороны парламента, так и со стороны граждан. О способах гражданского контроля, помимо честных выборов, речь особая. Пока же остановимся на контроле парламентском.
Парламентский контроль — многовековая традиция. Согласно Великой хартии вольностей, принятой в Англии в 1215 году в ходе политической борьбы, никакой налог не мог взиматься без согласия Совета королевства (аналога Палаты лордов), т.е. был установлен контроль Совета королевства над королевскими расходами.
Парламентский контроль не предполагает прямого вмешательства в непосредственную деятельность президента и правительства. Но он сдерживает чиновников от противозаконных действий. Парламентский контроль необходим и для предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод граждан. Впрочем, систематическое неисполнение законов в стране говорит не только о сбоях в работе исполнительной власти, но и о несовершенстве принятых самим парламентом законов.
Наиболее распространены такие формы контроля, как участие парламентов в назначении и отстранении от должности министров и других высших должностных лиц государства, привлечении их к ответственности; выражение доверия (недоверия) правительству, направление депутатских запросов (интерпелляций) и вопросов правительству или отдельным его членам, отчеты должностных лиц государства; проведение парламентских слушаний и расследований, обращение отдельных депутатов или палаты в целом в судебные органы; ратификация и денонсация международных договоров, утверждение отдельных актов исполнительной власти и главы государства. Осуществление специальных процедур контроля за исполнением полномочий, делегированных госслужащим законодательством.
Для исполнения парламентом своих контрольных функций необходим свободный доступ парламентариев к информации органов исполнительной власти. Важно также, чтобы депутаты обладали достаточными юридическими и экономическими знаниями, чтобы ее понять и проанализировать; а также, чтобы работала процедура обнародования результатов этого анализа. Поэтому в развитых странах парламентский контроль осуществляет как сам парламент, так и связанные с ним специальные контролирующие органы. Так контроль Конгресса США в информационной сфере обеспечивается, в частности, Исследовательской службой Конгресса США, Управлением оценки технологии. Служба является специализированным подразделением Библиотеки Конгресса США, основанной в 1800 г., которая обеспечивает Конгресс необходимой информацией. Управление, созданное в 1972 г., призвано предотвращать принятие Конгрессом неправильных решений в сфере экономики и развития промышленности.
Во Франции контролю над правительством содействует Счетная палата и Парламентская служба по оценке научного и технологического выбора. Кроме того, в 1973 г. была учреждена служба медиатора (посредника), которая разбирает жалобы граждан на действия органов исполнительной власти, переданные депутатами или сенаторами. Медиатор – это французский вариант института омбудсмена (в России – Уполномоченный по правам человека), но во Франции он назначается президентом и его полномочия более ограничены, чем у парламентского омбудсмена.
Соответственно, следует разделять контроль парламента как целого и контроль со стороны его палат, комитетов и комиссий, а также контроль таких образованных парламентом органов, как Счетная палата и Уполномоченный по правам человека (омбудсмен).
Говоря о парламентском контроле, необходимо отметить деятельность Европейского парламента – представительного органа Европейского сообщества, созданного Римским договором 1957 г. Этот парламент имеет три основные компетенции: принятие бюджета и контроль над его исполнением, контроль деятельности органов Сообщества и участие в правотворческой деятельности Сообщества. Законотворческие функции Европейского парламента ограничены, приоритет отдается его контрольным функциям.
Как парламентский контроль зависит от типа республики
Российский парламент справедливо называют «взбесившимся принтером». По указке Администрации президента Путина он штампует все новые законы, ограничивающие конституционные права граждан. В такой ситуации говорить о парламентском контроле депутатов за деятельностью их начальников, по меньшей мере, странно. В демократических государствах парламентский контроль является механизмом реальной политики, в то время как в условиях авторитарных и тоталитарных политических режимов контрольные полномочия парламентов, по сути, оказываются фикцией. Но есть страны, где контроль народных избранников над работой правительства и подчиненной ему чиновной иерархии реален. Как он зависит от типа республики?
Жесткий парламентский контроль характерен для стран с парламентской формой правления, а в президентских республиках контрольные полномочия парламента, как правило, ослаблены. В ФРГ, Австрии, Италии, и других парламентских республиках и конституционных монархиях правительства ответственны перед парламентом. Там парламентский контроль начинается с одобрения или неодобрения правительственной программы. Но и в дальнейшем признание работы правительства парламентом неудовлетворительной влечет за собой его отставку. Так в Великобритании правительство несет ответственность перед Парламентом в лице Палаты общин, что предполагает уход Правительства в отставку при вынесении ему вотума недоверия, то есть неодобрения Палатой общей политики правительства.
Палата общин может проголосовать против политики в отдельных областях или отдельных мер, предложенных правительством. В этом случае оппозицией предлагается резолюция порицания. Она реально может быть принята, если часть депутатов от правящей партии проголосуют вместе с оппозицией. Признается и индивидуальная ответственность министров перед Палатой общин. При этом министр отвечает за действия подчиненных ему должностных лиц. Импичмент, то есть вопрос об отставке должностного лица выносится в Палате общин, а затем в Палате лордов по процедуре, принятой в суде. При этом вотум недоверия одному министру, как правило, рассматривается как отказ в доверии правительству в целом.
В Польше Конституция предусматривает два вида ответственности правительства перед парламентом – коллективную и индивидуальную. Они реализуются в процедурах вотума доверия или недоверия. Для постановки вопроса о недоверии правительству необходимо собрать голоса не менее 46 депутатов Сейма (10% от общего состава). Важно, что польская Конституция предусматривает только конструктивный вотум недоверия, то есть депутаты обязаны предложить кандидата в председатели Совета министров. Это — рациональный способ избежать длительных правительственных кризисов. Польский сейм выражает Совету министров вотум недоверия, если за него проголосует большинство его членов. В таком случае президент страны принимает отставку прежнего и назначает избранного Сеймом нового председателя Совета министров. По его предложению президент также назначает остальных членов кабинета и принимает их присягу.
Конституция Польши позволяет ставить вопрос о вотуме недоверия на голосование не ранее, чем по истечении семи дней со дня его внесения. Повторное внесение предложения о вотуме недоверия Правительству возможно не ранее, чем через три месяца со дня внесения предыдущего предложения. Сокращение этого срока допустимо, если с такой инициативой выступят не менее 115 депутатов.
Право Сейма на выражение вотума недоверия отдельному министру может быть реализовано при обращении с соответствующим предложением не менее 69 депутатов.
Председатель Совета министров может обратиться за выражением вотума доверия его правительству. Сейм выражает вотум доверия, принимая соответствующее постановление большинством голосов.
ФРГ и Италия — парламентские республики. В ФРГ канцлер — председатель правительства — избирается Бундестагом голосами партий парламентского большинства. Министры назначаются и увольняются президентом по представлению канцлера. В ФРГ конструктивный вотум недоверия устанавливает ответственность перед Бундестагом только канцлера. Как и в Польше, парламент ФРГ, отказывая в доверии действующему канцлеру, должен предложить кандидатуру нового. Правительство уходит в отставку со сменой канцлера.
В Италии, в отличие от ФРГ, каждая из палат (Палата депутатов и Сенат) может требовать ухода правительства в отставку. Проект резолюции недоверия правительству должен быть подписаны не менее одной десятой членов палаты. Итальянский парламент вправе задавать правительству устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю полностью отводятся для устных вопросов).
Со стороны немецкого парламента также возможны обращения к правительству (большие и малые запросы, вопросы депутатов). «Большие запросы» связаны с крупной политической проблемой, «малые» касаются конкретных фактов. Ежедневно в течение трех часов любой депутат может получить ответ на любой вопрос члену правительства, заданный заранее, и может поставить дополнительные вопросы во время обсуждения. Вопросы и ответы публикуются в официальном бюллетене Бундестага.
Парламенты обеих стран имеют право создавать комиссии расследований (следственные комитеты). В Италии они обладают такими же полномочиями, как и судебная власть. Кроме того, в стране действуют специальные двухпалатные комиссии. Наиболее важные из них: комиссии по борьбе с мафией, по борьбе с политическим терроризмом, по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Комиссии вправе вызывать на свои заседания сотрудников правоохранительных и судебных органов.
Таким образом, парламенты ФРГ и Италии обладают большими полномочия по контролю над исполнительной властью. Однако в Италии наличие слабого правительства при сильном многопартийном парламенте часто приводит к правительственным кризисам, связанным с раскладом политических сил в парламенте. Но это в любом случае лучше, чем перекос в обратную сторону, при котором исполнительная власть становится практически неподконтрольной, в стране формируется вертикаль диктатуры «национального лидера».
Следует различать парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль со стороны оппозиции. В выявлении злоупотреблений исполнительной власти заинтересована, прежде всего, оппозиция, представленная меньшинством. Поэтому для того, чтобы система парламентского контроля работала эффективно, необходимо наличие правил и традиции предоставлять оппозиции достаточно прав и полномочий для контроля, например, право инициировать парламентское расследование голосами парламентского меньшинства, традиции утверждать в должности председателей контрольных комитетов именно представителей оппозиции. Если этого нет, то президент, премьер и парламентское большинство сообща могут пресечь любые парламентские расследования, а эффективность парламентского контроля резко снижается.
В тех президентских республиках, где реально соблюдается принцип разделения властей, например, в США, парламентский контроль не столь широк, как в парламентских, но эффективность его может повышаться за счет отсутствии у президента и правительства права распустить парламент. В президентских республиках парламенты не имеют таких полномочий, как в парламентских, однако, благодаря работе комитетов парламента и его информационных служб, контроль над исполнительной властью в этих странах бывает достаточно эффективен.
Конституция США, принятая еще в 1787 г., предоставила Конгрессу США право облагать налогами, выпускать деньги, регулировать внешнюю торговлю, торговлю между штатами, объявлять войну, обеспечивать создание и содержание вооруженных сил. Ему дано право расследования и допроса, право импичмента и утверждения в должности высших государственных служащих.
Конгресс имеет обширные полномочия для контроля и расследования деятельности исполнительной власти. Конгресс наделен правом определять конкретные цели, на которые могут быть потрачены собранные с граждан налоги, контролировать финансирование федеральных органов и программ, в том числе отменять и сокращать неэффективные программы, осуществлять верховную власть над организацией и политикой исполнительной власти.
Во многих президентских республиках законодатели контролируют кадровую политику президента и правительства. В исключительных случаях такой контроль может привести к импичменту президента. Право Конгресса США объявить импичмент президенту представляет собой уникальный инструмент контроля, зарезервированный на случай, когда обычные методы воздействия не дают результатов. При вынесении импичмента каждая палата Конгресса играет свою особую роль. Палата представителей возбуждает преследование в порядке импичмента и формирует обвинение, а Сенат осуществляет судебные функции, рассматривает дело по существу и принимает решение.
Франция – президентская республика. Ее Конституция предусматривает ответственность правительства в случае принятия Национальным собранием резолюции порицания, однако процедура ее внесения носит усложненный характер. Полномочия Национального собрания носят ограниченный характер и не всегда заставляют правительство отвечать за свои действия, а тем более уйти в отставку. В результате французская модель парламентского контроля оказывается достаточно слабой, т.к. в государстве имеет место явный перекос в сторону сильной исполнительной власти.
В президентской республике, каковой является Франция, права парламента в бюджетной сфере значительно уже, чем в парламентских. Так если Национальное собрание Франции не приняло проект бюджета в первом чтении в течение 40 дней, то первоначальный проект передается правительством в Сенат. Сенат должен высказаться в 15-дневный срок. Если же парламент не принял проект в течение 70 дней с момента его внесения, то бюджет может быть введен в действие постановлением правительства, имеющим силу закона.
Несмотря на то, что основой для большинства конституций латиноамериканских стран послужила Конституция США, свойственный США баланс между законодательной, исполнительной и судебной властью в этих странах отсутствует. Законодательная власть в этих странах очень слаба, и президент может оказывать на нее существенное давление. В таких странах как Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гватемала, Гондурас, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Парагвай, Сальвадор и Эквадор, доминирует президент и фактически возглавляемая им исполнительная власть, что даже закреплено в конституциях большинства этих стран. Конституции этих стран предусматривают возможность импичмента президента. Но, как показывает опыт, это используется лишь как резервное средство в руках групп давления, когда возникает необходимость сменить, но с соблюдением демократической процедуры, главу государства.
Парламенты этих стран иногда пытаются контролировать деятельность правительств. Прежде всего, это касается Бразилии. Однако, поскольку у Конгресса Бразилии нет права принятия резолюций, одобряющих или осуждающих деятельность даже отдельных министров, все попытки контроля над исполнительной властью пока не увенчались успехом
Избавившиеся от советской оккупации и коммунистических режимов Болгария, Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Чехия стали парламентскими республиками. Их парламенты имеют право выразить вотум недоверия правительству. Для постановки вопроса о вотуме недоверия необходимо определенное количество депутатов (в Болгарии, Венгрии и Словакии – 1/5 от состава парламента, в Чехии – 50 депутатов). В конституциях Венгрии и Польши заложен «конструктивный вотум недоверия», как в ФРГ, т.е. парламент должен предложить кандидатуру нового председателя правительства.
Для обеспечения контроля над правительством в этих государствах были созданы органы бюджетного контроля (в Польше – Верховная палата контроля, в Чехии и Словакии – Высшее контрольное управление). Везде, кроме Чехии, формирование этих органов возложено на парламент. Причем в Польше Верховная палата контроля подчиняется только Сейму, ее председатель назначается и освобождается от должности Сеймом.
Конституции Венгрии, Польши и Чехии предусматривают возможность образования следственных комиссий, которые по своим функциям сходны с расследовательскими комиссиями и следственными комитетами Италии и ФРГ. В Польше и Чехии это право принадлежит соответственно Сейму и Палате депутатов.
Таким образом, в конституциях стран Центральной и Восточной Европы заложены эффективные механизмы парламентского контроля, которые успешно применяются на практике, что коренным образом отличает эти страны от стран постсоветского пространства, за исключением стран Балтии.
Принятая в 1993 году Конституция РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Согласно ст. 10 Конституции, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако действенного механизма парламентского контроля над деятельностью правительства, вопреки Конституции, создано так и не было. В итоге злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, стали обыденной реальностью.
Говорить об эффективном парламентском контроле над работой исполнительной власти в современной России, где парламент давно перестал быть местом для политических дискуссий, по меньшей мере, смешно. Нам предстоит создавать институт парламентского контроля заново. Учитывая мировой опыт, реально осуществить его будет легче в парламентской республике.
Смешно говорить о том, что наша Государственная дума может отказать правительству в запрашиваемых средствах из казны и не утвердить представленный им бюджет. Карманный парламент на это не способен. Но в развитых демократических странах выделение ассигнований на нужды государства – предмет жарких споров в стенах парламента. При этом жесткий контроль над исполнением бюджета – тоже компетенция парламента. Это позволяет не только обеспечить баланс между доходной и расходной частями бюджета, направлять средства казны на действительные нужды, но и пресечь нецелевое использование средств в угоду компаниям, опекаемым высокопоставленными чиновниками.
Парламенты всех развитых стран активно обсуждают основные направления политики правительств, отчеты о выполнении бюджета, а также отчеты Счетных палат, ревизоров и иных специальных органов, назначаемых парламентом. Последние регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.
Великобритания — старейшая парламентская монархия, где контроль работы правительства — главная функция Палаты общин. Особое место занимает финансовый контроль Палаты общин над правительственными расходами. Он слагается из проверки смет расходов и отчетов о расходовании средств. Проверка отчетов основывается на докладе специального должностного лица палаты – генерального контролера и ревизора (Controller and Auditor General), осуществляющего свои полномочия от ее имени. Генеральный контролер – должностное лицо парламента и ответственен только перед ним. Контрольные функции Палаты общин осуществляются также постоянными, временными и специализированными комитетами. Они образуются по отраслям и сферам управления. Их главная задача – контроль деятельности основных министров.
Во Франции важнейшим средством финансового контроля со стороны парламента за деятельностью Правительства является принятие Закона о государственном бюджете сроком на один год, в котором прописаны доходы и расходы государства. Парламент также проверяет исполнения бюджета.
Конгрессмены США решают вопрос об увеличении, сокращении или недопущении ассигнований, запрашиваемых исполнительной властью. По сути они решают, на какие цели и в каком объеме эти средства необходимы. Такое положение вынуждает Президента и его администрацию (правительство) внимательнее прислушиваться к требованиям парламента и учитывать его возможную реакцию на те или иные действия.
Главное ревизионное управление США – это Счетная палата Конгресса. Она информирует Конгресс о расходовании выделенных парламентом бюджетных средств, разрабатывает рекомендации по совершенствованию работы проверяемых организаций. Возглавляет это управление Генеральный ревизор, назначаемый президентом на 15 лет по представлению специальной комиссии, состоящей из членов обеих партий и обеих палат. Управление, штат которого — более 5000 человек, состоит из семи крупных отделов (транспорт, сельское хозяйство, оборона и т.д.)
В США министры представляют постоянным специализированным комитетам Конгресса регулярные отчеты о своей деятельности. В ФРГ для оценки деятельности министерств проводятся открытые и закрытые заседания постоянных комитетов, во Франции – постоянных и специальных комиссий, а также специально сформированных парламентских делегаций.
Федеральная счетная палата Германии — независимый орган финансового контроля, подчиненный только закону. Палата обладает большими полномочиями, чем Главное ревизионное управление в США и Счетная палата во Франции. Она имеет статус самостоятельного высшего государственного органа финансово-хозяйственного контроля, члены которой пользуются независимостью судей. Палата проверяет отчеты, а также рентабельность и правильность управления в экономической и бюджетной областях. Этим она отличается от Главного ревизионного управления США, которое лишь оказывает помощь Конгрессу в сфере бюджетного контроля.
В парламентах развитых стран применяется также такая форма парламентского контроля, как интерпелляция. Это запрос к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших планов по тем или иным аспектам правительственной политики. Интерпелляция широко используется в работе парламентов Италии, Финляндии, Японии, Бельгии. Правительство может отказаться отвечать на запрос, но с обязательной мотивировкой отказа. Если ответы министров на поставленные вопросы не удовлетворяют депутатов, то назначается парламентское расследование.
Когда претензии народных представителей относятся к какому-то узкому сегменту деятельности правительства, ему может быть вынесена резолюция порицания. В такой президентской республике, как Франция — это наиболее грозное оружие парламента. Для ее принятия необходимо абсолютное большинство голосов членов Национального собрания.
Дайджест по материалам прессы
Леонид Гозман: Как бы ни складывались обстоятельства, никто не захочет идти на реальные риски ради принципов справедливости и воздания. Хотя кто-то вполне может верить в обратное.
Новая газета: Суд ООН рассматривает споры либо с обоюдного согласия сторон, которые признали его юрисдикцию, либо на основании конкретного международного договора.
ratrussian: Да, «новый Нюрнберг», где бы он ни проходил, будет в 2 раза представительнее процессов 1945-1949 годов: 42 страны против 23 восемьдесят лет назад.
