1988 год стал переломным в истории «перестройки». М. С. Горбачев написал, что тогда «мы пришли к пониманию того, что надо не улучшать, а реформировать систему». Казалось бы, предприятиям было предоставлено больше экономической самостоятельности, разрешена кооперативная и индивидуальная деятельность, реорганизован управленческий аппарат, введены договорные цены. Но ожидаемого результата не последовало. Почему? Горбачев и его сторонники объясняли причину этого отсутствием политических реформ и засильем бюрократии. А поскольку политическая система была партийной по содержанию, критика бюрократии была одновременно и критикой КПСС. В призывах «снять с ценностей и идеалов социализма ржавчину бюрократизма» явно звучали нотки критики самого социализма.

В феврале 1988 года к разработке концепции реформы политической системы Горбачев привлек Г. Х. Шахназарова – юриста и партийного функционера, заместителя заведующего отделом ЦК, по совместительству писателя-фантаста. Он считался одним из немногих в то время профессиональных политологов, его интересы лежали в сфере государственного строительства. В концепции предполагалось функцию хозяйственного управления передать от КПСС Советам народных депутатов. Ключевым было предложение перейти к альтернативным выборам депутатов из нескольких кандидатов. Предстояло также обеспечить независимость судебной власти, реализовать гражданские права – свободу слова, совести, собраний и т. д. И были сделаны практические шаги: пересмотрено законодательство об эмиграции, что значительно облегчило возможности выезда из СССР. Разрешена политическая эмиграция правозащитника Ю. Ф. Орлова, возвращен из ссылки и фактически реабилитирован духовный лидер советских диссидентов академик А. Д. Сахаров. В начале 1987 года было официально объявлено об освобождении из мест заключения более сотни диссидентов.

Что собой представляла политическая система СССР к середине 1980-х годов? Формально по Конституции СССР вся власть принадлежала народу, который реализовал ее через Советы народных депутатов. Советы образовывали органы государственного управления – министерства, ведомства, комитеты народного контроля, прокуратуру и арбитраж. Специальные интересы различных социальных групп – творческой интеллигенции, молодежи, лиц наемного труда якобы учитывались в политической системе через творческие союзы, комсомол, профсоюзы.

В действительности все было иначе. Власть принадлежала аппарату КПСС, который жестко контролировал все стороны жизни – назначение чиновников, избрание секретарей парткомов, работу творческих союзов, комсомола и профсоюзов. Для избрания в Советы на каждое место назначалась лишь одна тщательно отобранная кандидатура. Остальные, фиктивные, «добровольно» снимали свои кандидатуры накануне голосования. Попытки нарушить этот порядок карались помещением строптивых в психбольницы. 

Фактически это были не выборы, а подтверждение населением лояльности к КПСС, точнее, следствие страха людей перед репрессиями. Статья 6 Конституции прямо закрепляла особую роль Коммунистической партии в политической системе. Советы же послушно штамповали решения, подготовленные аппаратом КПСС.

В 1987–1988 годах Горбачев и его сторонники озвучили главные, на их взгляд, пороки политической системы: отсутствие гласности, подмена Советов партией, партийных организаций – партийными комитетами, выборных органов – аппаратом, бюрократизация аппарата (государственного, партийного, общественных и творческих организаций). Но умолчали о том, что вся политическая система держалась на страхе перед репрессиями, строилась на монополии идеологии марксизма-ленинизма, не допускала инакомыслия и политической конкуренции.

Чтобы узаконить задуманную реформу политической системы, в июне–июле 1988 года была проведена внеочередная XIX всесоюзная партийная конференция. Накануне центральные газеты опубликовали тезисы ЦК КПСС к XIX всесоюзной партийной конференции, в которых говорилось об альтернативных выборах депутатов и разграничении функций партийных и государственных органов. Обсуждение тезисов в печати вылилось в острейшие дискуссии.

В своем докладе на конференции М. С. Горбачев заявил, что ни один государствен¬ный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов, формируемых на конкурентной основе. При этом партии надо рекомендовать на посты председателей Советов первых секретарей соответствующих партийных комите¬тов. Острота этого заявления состояла в том, что первый секретарь в случае неизбрания на пост председателя терял право быть первым секретарем партии. Таким образом, состязательность становилась нормой не только советской, но и партийной жизни.

Конференция приняла решение о реформе политической системы СССР. Получили признание принципы разделения властей и правового государства. Высший орган партии впервые в советской истории согласился на альтернативные выборы органов власти. Тем самым конференция открыла дорогу не только формированию институтов парламентской демократии, но и будущему крушению социалистической системы и распаду СССР.

1 декабря 1988 года Конституция СССР была дополнена нормами, установившими новый порядок выборов судей, в частности были упразднены прямые выборы народных судей населением и увеличены сроки судейских полномочий с 5 до 10 лет. В 1989 году реформа судебной системы была продолжена. Появились законы «О статусе судей в СССР» и «Об ответственности за неуважение к суду», Постановление Верховного Совета СССР «О присяге судей и народных заседателей судов Союза ССР» и др. Все эти новшества составляли общую линию реформ, сориентированных на либерализацию, демократизацию и повышение статуса суда в рамках идей правового государства, провозглашенного в период «перестройки».

В начале сентября 1988 года на Политбюро обсуждалась записка Горбачева «К вопросу о реорганизации партийного аппарата». Некоторые члены Политбюро и секретари ЦК отнеслись к его идеям настороженно, другие поддержали их, хотя и не в одинаковой степени. Так, А. Н. Яковлев, Э. А. Шеварднадзе, Н. И. Рыжков ратовали за сохранение в партии только тех направлений в работе и организационных структур, которые соответствовали ее политической роли. Рыжков особенно негодовал по поводу вмешательства в хозяйственные дела такого подразделения ЦК, как «сектор кремнийорганических соединений».

30 сентября 1988 года Горбачев представил свои предложения Пленуму ЦК КПСС, который одобрил их за полчаса. Было проведено наиболее существенное за последние годы обновление состава Политбюро и секретарей ЦК. Освобождены от обязанностей членов Политбюро А. А. Громыко, М. С. Соломенцев и несколько кандидатов в члены Политбюро. Вместо двух десятков отделов было создано шесть комиссий в соответствии с основными направлениями работы КПСС в новых условиях, сокращен штат сотрудников аппарата ЦК. Пленум рекомендовал избрать Горбачева Председателем Президиума Верховного Совета СССР, чтобы он мог непосредственно заниматься реформой государственных органов. Избрание состоялось в Верховном Совете СССР 1 октября 1988 года.

От руководства идеологическими структурами аппарата ЦК был отстранен Е. К. Лигачев, что содействовало развитию гласности, свободному обсуждению назревших проблем на страницах газет, журналов, на радио и телевидении. Действовавшее до этого двойное курирование идеологической сферы Лигачевым и Яковлевым, их постоянные столкновения по ключевым вопросам, несомненно, отражалось и на «границах допустимого» в СМИ.

Резонанс на этот Пленум в мировой прессе был сильным. Зарубежные СМИ оценили его результаты как «крупный успех Горбачева, его политическую победу».

После партконференции освобождение общества от идеологических шор приобрело необратимый характер. В прессе открыто заговорили о многопартийности, рынке, радикальной реформе отношений собственности. Поток разоблачающих сведений, цифр, фактов подтверждал, что советская экономика находится в глубоком кризисе. Статьи экономистов Н. П. Шмелева, Л. И. Абалкина, О. Т. Богомолова, П. Г. Бунича, социолога Т. И. Заславской и других бередили общественное сознание. Телевидение показывало «круглые столы» и диалоги ученых и политиков. Множество писем читателей в газеты и журналы свидетельствовало о глубокой заинтересованности широких слоев населения в обсуждении этих тем.

К концу 1988 года стало ясно, что гласность обрела собственную логику развития. Требования и предложения, высказываемые на страницах газет, шли намного дальше планов инициаторов реформ.

Наряду с государственными изданиями стали печататься газеты и бюллетени неформальных организаций, народных фронтов. Согласно Бюллетеню Информационного агентства СМОТ, к концу 1988 года существовало уже 64 таких издания[36].

На встрече с руководителями средств массовой информации М. С. Горбачев пригрозил: «советская печать – это не частная лавочка», «провокационные материалы» ухудшают политическую ситуацию в стране. Его намека не поняли. Желая обуздать вышедшую из-под контроля гласность, власть попыталась ограничить подписку на газеты и журналы. Но под напором ожесточенной критики в прессе и потока писем читателей ограничения пришлось снять. Тогда же были приняты Закон «О митингах, демонстрациях, забастовках» от 28 июля 1988 года, указы Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» и «Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка», созданы отряды милиции особого назначения (ОМОН) для разгона массовых выступлений. В начале 1989 года Уголовный кодекс пополнился новым составом преступления – «дискредитация государственных органов власти».

Что же не устраивало демократически настроенных советских граждан в запланированной Горбачевым политической реформе? Прежде всего ее половинчатый характер. Процедура выборов, при которой кандидаты в депутаты предварительно отсеивались специальными «собраниями представителей общественных организаций», формируемыми райкомами и горкомами КПСС, сохраняла всевластие партаппарата. Оппозиционные КПСС депутаты, которым посчастливилось бы прорваться сквозь сито, не могли вести свою избирательную кампанию на страницах контролируемых партийной цензурой изданий. Неформальные объединения эволюционировали от поддержки «перестройки» до требований радикальной политической реформы, свободы слова и собраний, действительно альтернативных выборов. Демократов уже не устраивало половинчатое «усиление хозяйственной самостоятельности предприятий», они выступали за конкурентный рынок.

На критике поправок к Конституции и новой избирательной системы оппозиционные течения быстро набирали очки. С критикой недостатков политической реформы 12 ноября 1988 года в Высшей школе ВЛКСМ выступил Б. Н. Ельцин. Это выступление положило начало его возвращению в политику.

В народных фронтах прибалтийских республик, возникших как национально-демократические движения, резко активизировались сепаратистские силы. Принимались резолюции с критикой поправок к Конституции СССР и нового избирательного закона. Отмечалось, что они сохраняют и даже ужесточают централизм, не допускают расширения прав республик. Многие лидеры народных фронтов перешли от лозунгов «республиканского хозрасчета», то есть экономической самостоятельности, к лозунгам политической независимости, признанию недействительным пакта Молотова-Риббентропа.

Несмотря на критику, 1 декабря 1988 года запланированные изменения Конституции были узаконены Верховным Советом СССР. Поправки закрепили новую государственную структуру управления. Во главе государства теперь стоял Председатель Верховного Совета СССР (он же Генеральный секретарь ЦК КПСС), выбираемый съездом народных депутатов СССР – «высшим органом», объединяющим все ветви власти, правомочным решать «любые вопросы». Союзная структура органов власти была повторена на республиканском уровне. Высшими органами союзных и автономных республик стали съезды республик. Выборы депутатов на съезды были назначены на весну 1989 года.

Верховный Совет СССР – постоянно действовавший законодательный и распорядительный орган, который избирался тайным голосованием народными депутатами СССР из их числа сроком на 5 лет с ежегодным обновлением 1/5 состава. Верховный Совет СССР состоял из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей, которые создавали постоянно действовавшие комиссии и комитеты (50% – из членов ВС СССР, 50% – из народных депутатов, не входивших в него).