Другая полиция
Одной из главных проблем современной России является неэффективность органов правопорядка. Гигантские по численности правоохранительные органы не в состоянии выполнить поставленные перед ними задачи, но при этом наделены явно избыточными полномочиями. Предпринятые в последние годы властями шаги по реформе МВД носят фрагментарный характер. Неподконтрольная гражданам централизованная вертикаль, являющаяся питательной средой для корпоративизма и коррупции в органах полиции, остается нетронутой. В результате сотрудники силовых структур продолжают использовать свои полномочия для извлечения административной ренты, а не занимаются защитой граждан и их имущества.
Вместе с тем, очевидно, что рано или поздно на повестку дня встанет вопрос проведения радикальной реформы правоохранительных структур, предполагающей изменение основ функционирования органов правопорядка и их кардинальное кадровое обновление. Чтобы очертить контуры будущей реформы, необходимо внимательно проанализировать отечественный опыт последних двадцати лет и принципы работы правоохранительных органов в старых правовых демократиях с мощной традицией федерализма.
До вступления в силу Закона № 3-ФЗ «О полиции» от 7 февраля 2011 года деятельность милиции регламентировалась Законом «О милиции» № 1026-1 от 18 апреля 1991 года, который вступил в силу еще при социалистическом государстве и потому предусматривал широкие полномочия правоохранительных органов по контролю над хозяйствующими субъектами. Милиции были предоставлены права проверять у любых физических и юридических лиц лицензии на совершение определенных видов деятельности, получать любые справки, копии и документы, изымать материальные ценности и даже во внесудебном порядке приостанавливать деятельность предприятий в случае подозрения в наличии тех или иных нарушений. Фактически милиционер на легальных основаниях мог нанести проверкой и арестом имущества такой ущерб, что для предпринимателя создавался стимул договариваться любой ценой.
Развернувшаяся в кругах экспертов и чиновников в середине 2000-х годов дискуссия об очевидной избыточности полномочий милиции вылилась в ряд поправок в законодательство и нормативные акты, которые несколько упорядочили ее деятельность. Теперь милиционер не мог проверить предприятие, просто войдя с улицы, для осуществления подобной проверки было необходимо письменное указание начальника, а также наличие данных по правонарушениям. В 2008 году в рамках объявленного тогдашним президентом Д. Медведевым курса на защиту бизнеса от чиновничьего произвола были приняты во многом революционные поправки в законодательство. Так, из Закона «О милиции» были изъяты чрезвычайно удобные для коррумпированных сотрудников п. 25 ст. 11 (о проверках на любой предмет по подозрению в совершении уголовных преступлений) и п. 35 ст. 11 (участие в налоговых проверках). Впрочем, п. 33 той же статьи сохранил право сотрудников милиции на участие в налоговых проверках «в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах».
Коренным пороком существующей сегодня правоохранительной системы является ее абсолютная оторванность от интересов обеспечения безопасности населения. В России существует жесткая властная вертикаль МВД с большим количеством генералов, старших офицеров и раздутым центральным аппаратом, которая не характерна для крупных стран с федеративным устройством. В Германии, Канаде (в провинциях Квебек и Онтарио, где проживает две трети населения) и США охраной правопорядка занимаются местные и региональные подразделения полиции, ответственные за результаты работы перед жителями своих территорий. Подотчетность органов полиции исключительно централизованному начальству в Москве приводит к тому, что усилия полицейских концентрируются не на обеспечении правопорядка, а на фиктивной отчетности перед начальством. Отсюда – частые случаи замалчивания преступлений, отказ в регистрации заявлений граждан о правонарушениях, пытки для выбивания признательных показаний.
Следствием излишней централизации правоохранительной системы стал безостановочный рост численности штата ее сотрудников. В октябре 2005 года Владимир Путин подписал указ об установлении общей предельной штатной численности органов внутренних дел — 821 тыс. человек. К началу 2011 года численность работников правоохранительных органов достигла 1 млн 280 тыс. человек. Столь резкое увеличение количества сотрудников Министерства внутренних дел в последние шесть с половиной лет дает основание для сомнений в успехе кампании по сокращению численности штата МВД до 1,1 млн человек, объявленной Д. Медведевым в марте 2011 года.
Важнейшей составляющей будущей реформы должна стать ликвидация громоздкой централизованной полицейской вертикали. Численность сотрудников полиции не должна будет превышать 600 тысяч человек. Добиться столь существенного сокращения поможет упразднение полицейского генералитета, центральных органов управления МВД и региональных ГУВД, внутренних войск МВД, силовой политической полиции и органов политического сыска, не используемых для борьбы с преступностью, а также федеральной вертикали ГИБДД-ГАИ.
Высокопрофессиональное ядро сотрудников правоохранительных органов, включая большую часть технических экспертов и специалистов-оперативников с опытом борьбы с тяжкими преступлениями, можно было бы сосредоточить в компактной федеральной структуре общей численностью несколько десятков тысяч человек. На федеральную полицию можно будет возложить наиболее тяжелые задачи, требующие серьезного экспертного исследования: борьба с организованной преступностью, поддержание безопасности на крупнейших транспортных объектах (в аэропортах, на железных дорогах).
Большую же часть сотрудников органов правопорядка целесообразно передать регионам и муниципальным властям. Формирование районных отделений полиций должно будет происходить исходя из численности, соответствующей стандартам развитых государств — 400 офицеров полиции на 100 000 человек населения. Важную роль должно будет сыграть введение выборности главы местного подразделения по охране порядка. Перспектива дальнейшей карьеры (как политической, так и профессиональной) с опорой на общественное мнение существенно снизит альтернативную ценность взятки. Подчиненность должностному лицу, избираемому местным населением, изменит стимулы поведения большинства новых сотрудников полиции. Из представителей массовой, мало уважаемой, но могущественной корпорации они превратятся в членов местного сообщества, чей престиж будет напрямую зависеть от их собственных действий.
Необходимым компонентом реформы полиции должна будет стать реализация комплекса мер, призванных повысить эффективность работы органов правопорядка. Во-первых, это отказ от устаревшей и коррупционно емкой практики контроля результатов работы полиции по принципу «раскрываемости» зарегистрированных преступлений и переход к системе независимого мониторинга оперативной обстановки на конкретной территории (число преступлений на тысячу человек населения за определенный период). Во-вторых, для исключения возможности занижения показателей преступности путем отказа от приема заявлений граждан федеральная полицейская служба должна будет создать систему независимой регистрации заявлений о правонарушениях, не связанную с районными отделениями полиции. В-третьих, в органах правопорядка должен быть внедрен принцип кадровой ротации, означающий невозможность занятия руководящих должностей высшего и среднего звена одним лицом более 5 лет.
Для усиления общественного контроля над деятельностью органов правопорядка районные отделения полиции будут обязаны регулярно отчитываться перед местными и региональными органами представительной власти. Федеральные органы полиции должны осуществлять постоянный мониторинг показателей преступности по всей стране и ежеквартально публиковать открытый отчет о результатах работы районных отделений полиции. С целью борьбы с противоправной деятельностью служащих органов правопорядка те полицейские, которых уличат в коррупции и незаконных действиях, должны будут подвергаться незамедлительному увольнению. Без внимания будущих реформаторов не должно остаться и развитие инфраструктуры местных органов правопорядка, что предполагает демонтаж старых и строительство новых помещений для работы полиции, оборудованных по современным международным стандартам.
После завершения реформы задача финансового обеспечения органов правопорядка перейдет от федерального центра на уровень регионов. Чтобы субъекты федерации могли выполнять свои обязательства в полном объеме, необходимо адекватное перераспределение налоговой нагрузки от федерального к региональным и от региональных к местным бюджетам. Впрочем, это тема уже для одной из следующих публикаций.
Кирилл Родионов — научный сотрудник лаборатории институциональных проблем Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
Константин Яновский — заведующий лабораторией институциональных проблем Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
