Цена половинчатых реформ
Одной из наиболее дискутируемых тем последних недель стала проблема будущего российской пенсионной системы. Высокопоставленные лица российского правительства и независимые эксперты обсуждают вопрос о том, как ликвидировать дефицит Пенсионного фонда, который в 2005 году составлял 30 млрд. рублей (0,1% ВВП), а в 2012 году – уже 1,3 трлн. рублей (2,2% ВВП). Столь катастрофическое положение ПФР стало следствием того, что российским властям за последние десять лет не удалось создать эффективно работающий институт накопительной пенсионной системы.
В начале 2000-х годов Россия вступила в период динамичного экономического роста и благоприятной конъюнктуры на сырьевых рынках. Выход из трудового возраста малочисленного поколения, родившегося в начале 1940-х годов, и начало трудовой деятельности детей, родившихся у представителей послевоенного поколения, гарантировали до 2007 года рост числа работников, приходящихся на 1 пенсионера. У правительства было 5-7 лет на реализацию радикальной пенсионной реформы, направленной на расширение доли накопительной части пенсионного страхования и форсированное развитие систем добровольного пенсионного страхования. Однако этот шанс, к сожалению, был упущен.
Пенсионная система – вовсе не единственная сфера, в реформировании которой российская элита совершила стратегический просчет. Другой пример – электроэнергетика. Начавшаяся на рубеже 2000-х годов реформа оказалась успешной лишь в вопросе децентрализации управления и реструктуризации электроэнергетических компаний по видам бизнеса. Однако создания современной структуры электроэнергетического сектора оказалось явно недостаточно для формирования конкурентного рынка и решения проблемы инвестиционного голода в отрасли. Задержки реформирования сектора привели к тому, что сегодня ¾ собственности на генерирующие мощности принадлежат государству, Газпрому и нескольким российским промышленным группам («Ренова», «Норильский никель»).
В результате монополизации рынка к середине 2011 года цены на электроэнергию для промышленности в России сравнялись с американскими – 6,8 цента за 1 кВт/час, что существенно выше цен в Южной Корее, Китае или Индии. Следствием отказа от первоначально планировавшейся приватизации распределительных сетей стали перебои с электроснабжением потребителей в Московской области в начале прошлого года. Эксплуатирующая подмосковные электрические сети Московская объединенная электросетевая компания (МОЭСК) во второй половине 2000-х годов увеличивала собственные издержки (с 10 млрд. руб. в 2005-м до 70 млрд. рублей в 2009-м) и при этом не вкладывала средства в модернизацию сетевого хозяйства и разработку системы реагирования на чрезвычайные ситуации.
Еще один пример не доведенной до конца реформы – преобразования в железнодорожной отрасли. В 2001 году был дан старт реформе РЖД, которая в итоге оказалась лишь половинчатой. В сегменте оперирования вагонами была проведена либерализация, следствием чего стал рост инвестиций в приобретение вагонного парка и увеличение объемов перевозок. Однако в сфере инфраструктуры железнодорожного транспорта сохранилась государственная собственность и негибкая административно-командная система управления. Как следствие – катастрофическое отставание развития инфраструктуры от растущих объемов перевозок и растущего вагонного парка, что приводит к повышенной нагрузке пропускных и провозных мощностей.
Список незавершенных реформ не сложно продолжить. Труднее ответить на вопрос, почему из всех начатых на заре нулевых годов реформ власти полностью реализовали лишь одну – налоговую реформу 2000-2002 годов. Возможный ответ заключается в том, что в 2000-е годы политическая коалиция в поддержку реформ была чрезвычайна слаба. После финансового кризиса 1998 года макроэкономическая стабильность была предметом консенсуса всех политических сил. В условиях отсутствия возможностей заимствования на международных финансовых рынках российскому правительству не оставалось ничего иного, кроме как радикальным образом реформировать налоговую систему, а Думе – принимать бездефицитный бюджет. Однако в середине 2000-х годов, в условиях динамичного экономического роста и повышающихся нефтяных цен, российские элиты быстро забыли об уроках дефолта 1998-го и начали раздувать государственные расходы.
Слабость прореформаторских коалиций – черта не только 2000-х, но и 1990-х годов. Российские реформы первого посткоммунистического десятилетия были медленными и во многом половинчатыми потому, что им ожесточенно противостояли и парламент (начиная с Верховного Совета 1992-1993 годов и заканчивая Государственной Думой второго созыва), и подавляющее большинство губернаторов в регионах. Именно поэтому в ходе чековой приватизации значительные льготы получили руководители предприятий, интересы которых отстаивал «директорский корпус» Съезда народных депутатов. Именно поэтому всю первую половину 1990-х годов Россия жила с трехзначной инфляцией, а затем – с большим бюджетным дефицитом. Именно поэтому в России не были глубоко реформированы правоохранительные органы, судебная система и спецслужбы, что затем стало одним из главных факторов сползания страны в авторитаризм.
Однако виноваты в этом были вовсе не идейные наследники КПСС, а сами демократические силы, на рубеже 1990-х объединившиеся под колпаком «Демократической России». Именно «ДемРоссии» не удалось перестроиться при переходе от ситуации, при которой все антикоммунистически настроенные движения боролись против монополии КПСС, к положению, при котором разные общественно-политические группы конкурировали за собственное видение постсоветской России. Аморфность и рыхлость «ДемРоссии» сделали политически невозможными перевыборы Верховного Совета РСФСР осенью 1991 года, что могло предотвратить катастрофическое разрастание кризиса двоевластия.
Российские реформаторы начала 1990-х годов не были политиками по призванию. Они, прежде всего, были государственными деятелями (как был им Егор Гайдар) или талантливыми администраторами (каким был, без тени иронии, Анатолий Чубайс в 1991-1998 годах). Однако собственно партийной политикой они занимались вынужденно, в чем не раз признавался тот же Егор Гайдар. Это во многом предопределило их относительную неудачу на парламентских выборах в декабре 1993 года, ставшую роковой для будущего российских реформ. Это же не позволило либеральным политическим силам выдвинуть единого кандидата на президентских выборах 1996 года, из-за чего оппонентом Зюганова стал Борис Ельцин, от которого после начала Чеченской войны отвернулась значительная часть демократически настроенного электората.
Во многом из-за этих факторов лидеры сформированного в конце 1990-х годов «Союза правых сил» (СПС) все время разрывались между возможностью влиять на практическую политику, которую проводили представители исполнительной власти, и необходимостью отстаивать ценности демократии и свободного рынка. Партия так и не смогла сделать критический выбор, в результате чего в ходе парламентской кампании 2003 года не выступила против очевидного проявления авторитарных тенденций внутри страны, что оттолкнуло от СПС множество сторонников. Ликвидация СПС в 2008 году знаменовала собой завершение постсоветского периода развития праволиберальных партий. Политическим силам, которые в будущем заполнят эту нишу, жизненно важно извлечь уроки последних двадцати лет.
Вывод, который можно сделать по итогам двух посткоммунистических десятилетий, заключается в том, что никаких преобразований не будет до тех пор, пока не сформируется профессиональная альтернатива действующей власти, которая сможет добиться успеха на федеральных выборах и затем радикально изменить страну. Важно помнить, что в России исход революций решается в столице, а исход выборов и войн – в регионах. Именно поэтому в ближайшие годы оппозиционные партии должны бросить все силы на участие в региональных избирательных кампаниях. Успех независимых от «Единой России» мэров и губернаторов стал бы блестящим доказательством того, что оппозиционные политики могут быть эффективными управленцами, а не только народными трибунами. Если оппозиции удастся создать мощную региональную сеть, то это станет важным подспорьем в федеральных кампаниях 2016 и 2018 годов. Тогда перемены станут реальностью.
Автор – научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара
