Последнее время периодически появлялись отрывочные сведения о новом документе, который готовился в недрах МВД сразу после смены главы этого ведомства. Мне это особенно интересно, так как с июля месяца Фонд ИНДЕМ вместе с коллегами из Института проблем правоприменения из Санкт-Петербурга по заказу Фонда гражданских инициатив интенсивно работает над концепцией реформы правоохранительной (полицейской) функции в России. Только что документ был размещен на сайте Общественной палаты. В соответствии с духом времени он назван «Дорожная карта». Я счел важным его прокомментировать. Он этого заслуживает. Тем более что текст документа взывает к общественной дискуссии.

Понятно, что судить о том или ином произведении надо по законам жанра, в рамках которого он создан. Мне совершенно ясно, что «Дорожная карта» создана в условиях, которые можно обозначить так: сделать максимум в рамках тех жестких ограничений, которые накладывает специфика политического режима. Приведу пример: до тех пор, пока власть будет незаконно использовать полицию для защиты себя от граждан, она не в состоянии будет требовать законности от полиции в реализации ее штатных полномочий. До тех пор пока коррупция будет использоваться политической властью как инструмент обеспечения лояльности полиции и других правоохранительных ведомств, высшая власть будет не в состоянии контролировать полицию в реализации ее штатных полномочий. Еще один пример: невозможна никакая настоящая реформа полиции в условиях судебной власти, находящейся в зависимости от силовых органов. Только независимый суд-арбитр в состоянии создать условия для реформы полиции. Но такой суд для нынешней власти смертельно опасен. Поэтому настоящую реформу полиции в состоянии провести только власть, имеющая полноценный мандат избирателей, полученный на честных выборах.

И еще один пример: в соответствии с правилами современного хорошего тона и сообразно другим подобным документам, в нем нет ни полноценного описания ситуации, ни честного диагноза. Мы не узнаем, к примеру, что, даже по данным искаженной официальной статистики, мы являемся лидерами по числу убийств на 100 000 населения и в Европе, и даже среди стран бывшего СССР. Официально декларируемое снижение числа регистрируемых убийств – фикция. Если в 2002 г. на каждые три зарегистрированных убийства приходилось одно незарегистрированное, то в 2009 г. число незарегистрированных убийств уверенно обогнало число зарегистрированных. В целом на 2009 г. реальное число преступлений почти в девять раз (!) превосходило заявленный официальный уровень. (Я здесь опираюсь на гигантский труд замечательного коллектива ученых из НИИ прокуратуры.) По международным социологическим данным, Россия является одним из мировых лидеров по недоверию полиции. И одна из основных причин этого состоит в том, что уже давно граждане видят себя по одну сторону баррикад, а преступность – по другую, вместе с полицией. Это катастрофическая ситуация.

Ничего из сказанного мной выше нет в «Дорожной карте», поскольку все это лежит за пределами заданного жанра. И поэтому я не отношу эти лагуны к недостаткам документа. С указанными оговорками я должен признать: мне документ нравится. Хотя «Дорожная карта» заражена распространенной нынче генетической болезнью: она выпущена ведомством, о реформировании которого идет речь.

Авторы документа, отдав должное жанру и предельно щадяще отразив статус-кво в куцей диагностической части, развернулись вовсю в основной части: фактически перечень предлагаемых ими мер является и анамнезом, и диагнозом. Судите сами: документ начинается с деликатно названного раздела «Кадровый профессионализм». Но по содержанию – это развернутый перечень мер, направленных против коррупции и произвола в МВД. Причем речь идет не только о рядовых сотрудниках, но и о разветвленных коррупционных сетях, охватывающих ведомство по вертикали.

Характерно название второй части – «Открытость для доверия». Такое впечатление, что это написано правозащитниками. А ведь доверие – это не только источник душевного комфорта для полицейских и их начальников. Доверие – категория абсолютно технологическая. Самый весомый вклад в латентность преступности в России вносит отказ граждан от обращения в полицию или другие органы власти. А такой отказ вызван недоверием. Недоверие не просто искусственно снижает уровень реальной преступности в стране. Оно лишает полицию огромной информации, которая могла бы помочь ей бороться с преступниками и преступлениями, предотвращать их. Последнее мы проверяли сами в ИНДЕМе в ходе некоторых наших проектов, которые мы ведем более десяти лет.

Четвертый раздел «Дорожной карты» назван «Доступность правоохранительной помощи». Здесь рассматривается комплекс проблем. Хотя большинство граждан отказывается обращаться за этой помощью, оставшемуся меньшинству в той же помощи повально отказывают, и статистика этих отказов исчисляется миллионами случаев, о чем честно пишут авторы документа. В результате политическая власть, сама полиция, мы – граждане, все живут в среде тотальной лжи о реальном положении дел в сфере преступности. И ведь нельзя бороться с преступностью, защищать граждан, вырабатывать уголовную политику с темной повязкой на глазах. Поэтому я с удовольствием цитирую «Дорожную карту»:

«Максимально достижимая правда о реальной преступности, превращение нашей уголовной статистики в статистику правды является одной из главных целей нового этапа реформирования органов внутренних дел».

В том же разделе поднимается другая проблема – пресловутая «палочная система». Речь идет о критериях эффективности, которые используются для оценки работы полиции и которые патологически искажают и извращают ее деятельность. Отрадно, что здесь, и не только здесь, авторы «Дорожной карты» постоянно апеллируют к международным документам и рекомендациям, к опыту других стран.

Но можно ли считать, что документ, который я представляю читателям, использовал все возможности в рамках обозначенного жанра. Бесспорно – нет. Перечислю лишь некоторые неиспользованные возможности, упущения и просто следование по наезженной колее.

Авторы искренне хотят снизить накал безосновательного преследования предпринимателей и предлагают для этого определенные меры. Но это тот самый случай, когда подобные меры не работают. Главная причина: незаконное участие должностных лиц в бизнесе – тотальное, с верху до низу. Пока власть не будет отделена от бизнеса, а бизнес – от власти, решать проблему защиты предпринимательской деятельности от самой власти невозможно. И есть еще один фактор, который мог бы быть отражен в «Дорожной карте». Необходима серьезная декриминализация уголовного контроля над экономической деятельностью. Негосударственная экономика, свободная, рыночная – часть гражданских отношений. Государство со своими сапогами должно появляться там только тогда, когда следствием экономической деятельности становятся уголовные преступления вроде убийств, похищения людей и т.п. Можно представить себе налоговые или таможенные преступления. Но понятие «экономическое преступление» – типичный рудимент советской истории.

Ратуя за открытость полиции, авторы оговариваются, что «…открытость должна иметь допустимые пределы, не нарушающие принципов конспирации в оперативно-розыскной деятельности, тайну следствия, защиту свидетелей и потерпевших и другие ограничения, содержащиеся в законодательстве».

Начнем с того, что апеллировать к нынешнему законодательству просто неприлично, замышляя реформы. Это как? Проводить реформы, не меняя наши законы? А что до этого делали? По нашим законам, например, тайной для граждан является численность МВД и финансирование этого суперведомства. Это – за гранью приличия, и об этом ни слова.

Но в процитированной оговорке виден след еще одной застарелой проблемы. У нас защита граждан от преступных посягательств не отделена от других правоохранительных функций. Оперативно-розыскная деятельность, следствие и защита свидетелей – это по другой епархии. А работа полиции, непосредственно защищающей граждан, не может быть закрытой. К примеру – в США ФБР и органы полиции работают в совершенно разных информационных режимах и стандартах открытости. У нас же под эгидой тайны следствия закрывают все подряд. Кроме того, там у них нет секретных зон от парламентского контроля, и на этот контроль избиратели вправе положиться. Мы же этого лишены начисто. Это – еще одно свидетельство того, что реформа правоохранительной функции неотделима от политической реформы. А это – за пределами жанра.

Авторы «Дорожной карты» остаются в традиционной колее, обсуждая перспективы общественных советов. Давайте скажем честно: существующие многочисленные советы предельно неэффективны и лишь следуют моде, имитируя связь с общественностью. Такие советы нужны и являются неотъемлемой частью демократии на нижних уровнях системы. Это вполне соответствует логике предложений «Дорожной карты» и современным тенденциям формирования «сообщественной» полиции. На высоких уровнях управления общественные советы работают иногда и только тогда, когда возникают вопиющие и прогремевшие публично нарушения законов, прав и свобод граждан со стороны полиции. Но при нормально работающих судах, при реализации мер «Дорожной карты» из первого раздела в этом нет нужды. А вот сильные научные советы из независимых экспертов и ученых, из опытных правозащитников на высоких уровнях управления полезны. Тогда не будет нужды формировать советы из заслуженных ветеранов, журналистов и известных шоуменов.

Стоп. Я вынужден себя ограничить. Документ насыщенный и интересный. Можно было бы поговорить еще и покритиковать. Но есть надежда, что его публичное полноценное обсуждение – впереди.

Автор — президент Фонда ИНДЕМ

Фотография РИА Новости