О создании «Росфинагентства»
Принятый Госдумой 26 января в первом чтении закон, предусматривающий создание «Росфинагентства» — структуры, которой будет передано управление российским госдолгом, средствами двух российских суверенных фондов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) и, возможно, пенсионными накоплениями граждан — наделал много шума. Кто-то усмотрел в этом законе очередной кульбит «взбесившегося принтера», кто-то поспешил заявить о приватизации правительственных резервов, предусматривающей их последующее разворовывание.
Можно, конечно, считать все без исключения законы, принятые нелегитимной Думой, ничтожными, что автоматически делает создание «Росфинагентства» незаконным, по крайней мере, с точки зрения несистемной оппозиции. В таком случае и обсуждать тут нечего. А если уж обсуждать, то лучше делать это чуть более аргументированно и профессионально. В противном случае можно добиться обратного эффекта, оттолкнув людей, склонных к содержательному анализу. Кроме того, рано или поздно нам придется налаживать жизнь, в которой уже не будет ни Путина, ни «взбесившегося принтера», принимать новые законы, строить новые государственные институты и радикально реформировать старые. Встав на эту позицию, попытаемся непредвзято разобраться в ситуации.
Прежде всего, следует сказать, что ни о какой приватизации Резервного Фонда и Фонда национального благосостояния речи не идет, они — как были, так и останутся суверенными фондами, в одном из которых скапливаются правительственные резервы на случай падения мировых цен на нефть, в другом — деньги для стабилизации пенсионной системы. Возобновлять тут старую дискуссию о том, нужно ли копить резервы, и уводить тему в сторону не имеет смысла, вопрос в другом. Новая структура будет лишь управлять средствами этих фондов, причем эта деятельность «Росфинагентства» будет жестко регламентирована законом и подзаконными актами, где, среди прочего, будут установлены строгие лимиты на инвестирование средств в те или иные виды ценных бумаг, установлены ограничения на покупку ценных бумаг одного эмитента и т.д.
Сейчас средства суверенных фондов в основном хранятся в валюте и инвестируются Банком России вместе с другими международными резервами в низкодоходные высоконадежные иностранные облигации. Что давно, еще до кризиса, стало предметом критики со стороны противников «финансирования бюджетного дефицита США и Европы». В значительной степени именно эта критика стала поводом для поиска путей расширения инструментов инвестирования средств суверенных фондов, в том числе и за счет российских инфраструктурных и других проектов. Кроме того, Минфин (еще с кудринских времен) хотел бы не отдавать на откуп ЦБ процесс инвестирования правительственных резервов, а контролировать его самостоятельно.
Помимо ЦБ к инвестированию средств Фонда национального благосостояния был допущен ВЭБ, который в конце 2008 года «спасал» российский фондовый рынок, скупая на деньги Фонда акции крупнейших российских компаний и банков. В результате этой операции ВЭБ менее чем за год заработал для ФНБ десятки процентов прибыли, после чего неоднократно поднимал вопрос о том, что неплохо бы столь успешный опыт повторить, а то и вовсе сделать постоянной практикой. В свою очередь Минфин озабочен не столько высокодоходными спекуляциями на российском фондовом рынке, сколько отсутствием «длинных» денег в экономике, необходимых, например, для финансирования инфраструктурных и других долгосрочных проектов. Такими деньгами могли бы стать средства ФНБ и деньги с накопительных счетов будущих пенсионеров, значительной частью которых управляет все тот же ВЭБ. Наконец, ВЭБ является еще и агентом государства по управлению госдолгом, и эта его функция также перейдет к новой структуре.
Таким образом «Росфинагентство», которое после первого чтения должно быть создано в форме ОАО, со 100-процентной долей государства, получает часть функций и полномочий ЦБ и часть функций и полномочий ВЭБа.
Стоит напомнить, что ВЭБ существует в форме госкорпорации и, помимо прочего, является основным российским институтом развития. Именно через ВЭБ осуществлялась поддержка российской экономики во время кризиса, именно ВЭБ будет эмитировать инфраструктурные облигации и инвестировать полученные в результате эмиссии средства. Да и государственные долговые бумаги размещает именно ВЭБ. Таким образом, госкорпорация является одновременно и покупателем, и продавцом одних и тех же ценных бумаг. Управляя госдолгом — продает, управляя пенсионными накоплениями граждан — покупает. Если «Росфинагентство» получит права на управление пенсионными накоплениями, этот конфликт интересов сохранится. Как продавцу агентству будет выгодно продавать бумаги по максимальной цене с минимальной доходностью, как инвестору — покупать по минимальной цене, чтобы извлечь максимальный доход. Но в отношении инфраструктурных облигаций этот конфликт интересов будет снят, и эти облигации получат рыночную оценку, которая позволит приобретать их и частным инвесторам (например, негосударственным пенсионным фондам).
Теперь несколько слов о правовой форме. Изначально Минфин предлагал создать «Росфинагентство» в форме еще одной госкорпорации. Однако в 2009 году в эффективности и целесообразности дальнейшего существования госкорпораций возникли серьезные сомнения. Выяснилось, что появившиеся в 2007 году «госмонстры», получившие от государства сотни миллиардов рублей и призванные стать «локомотивами» авторитарной модернизации, никакими локомотивами не стали. Напротив, непрозрачные и почти неконтролируемые структуры создали питательную среду для воровства и коррупции. Выяснилось, что любое (даже ВТБ и Газпром) ОАО (если оно грубо не нарушает закон), которое обязано регулярно публиковать отчетность, подтвержденную независимыми аудиторами, и сообщать о существенных фактах своей деятельности, действует более прозрачно и открыто, чем любая госкорпорация. Тогда, осенью 2009, президент Медведев поручил проработать вопрос о постепенной ликвидации госкорпораций как класса — путем акционирования либо естественного прекращения деятельности (например, «Олимпстрой», который должен прекратить свое существование после проведения Олимпиады в Сочи). «Крестовый поход» Медведева против госкорпораций, как и многие другие его начинания, так ничем и не закончился, но решение о том, чтобы создать «Росфинагентство» в форме ОАО, было принято именно тогда. Так что если уж говорить о форме новой структуры, то лучше пусть она будет открытым акционерным обществом, чем унитарным предприятием или госкорпорацией. Сейчас, правда, пошли разговоры о том, что во время второго чтения в закон будет внесена поправка, и «Росфинагентство» станет не ОАО, а непубличной корпорацией. И если уж протестовать, то против этого.
Наконец, пару слов о содержании. С моей точки зрения, сомнительным выглядит принципиальное решение вкладывать часть средств нацфондов в акции. Минфин надеется, что доходность по акциям может быть выше нынешней доходности от размещения средств суверенных фондов. Но более высокая отдача от вложения в акции отнюдь не гарантирована. Котировки могут не только расти, но и падать. И тут уместно вспомнить, для чего, собственно, нужны России нацфонды. Резервный фонд призван обеспечивать устойчивость госбюджета в периоды низких цен на нефть. Именно в такие моменты его активы продаются, а вырученные средства идут на латание бюджетных дыр. Однако низкие цены на нефть, как правило, сопровождают замедление мировой экономики, финансовые кризисы — все те моменты, когда фондовые рынки рушатся, вынуждая инвесторов избавляться от акций. В том числе и себе в убыток. Если средства резервного фонда на растущем рынке инвестировать в акции, еще больше разогревая рынок, а в периоды обвала распродавать, усугубляя падение, ничего хорошего не получится — ни для рынка, ни для фонда.
Кроме того, если речь идет об акциях российских предприятий, то фактически это будет национализацией. Государство же, действуя напрямую и через квазигосударственные структуры (вроде Газпрома, «Роснефти», «Роснефтегаза»), и без того в последние годы увеличило свое присутствие в экономике до неприемлемого уровня.
Создание «Росфинагентства» — шаг серьезный. На кону стоят триллионы рублей. В российских суверенных фондах скопилось около 4,6 триллиона рублей, примерно во столько же оценивается российский внутренний долг. Внешний долг — около 41 миллиарда долларов. Управлять такими средствами, без сомнения, крайне выгодно. И в том, что, создавая новую структуру, Минфин пытается усилиться за счет ЦБ и ВЭБа, никто не сомневается. Как никто не сомневается, что самые теплые посты займут чиновники и их получившие блестящее финансовое образование дети (как это происходит в ВЭБе или ВТБ), которые вовсю будут пользоваться инсайдерской информацией и обеспечивать свое будущее за счет государства. И в этом смысле будет не лучше и не хуже, чем сейчас. Тем не менее, новая финансовая конфигурация выглядит более прозрачной, управляемой и избавленной от конфликтов интересов, чем та, которую мы имеем на сегодня.
