Это один из вариантов объезда на кривой козе статьи 12 Конституции, в соответствии с которой органы самоуправления не являются частью государственной системы. Проблема в том, что вертикаль по понятным причинам иерархична: федеральная власть командует губернаторами, а губернаторы должны командовать мэрами – для того, чтобы требовать от них выполнения вышестоящих указаний. Статья 12 напрямую этого делать не позволяет. В связи с этим предлагалось несколько способов эту проблему решить и встроить мэров в вертикаль. Например, депутат Госдумы Владимир Мокрый предлагал опустить уровень самоуправления до городских районов, потому что в Конституции не написано, что такое самоуправление. Второй вариант – не трогая формально норму закона, победить ее неформально, с тем чтобы мэр испугался и слушался губернатора несмотря на то, что конституционно от него не зависит. Для этого использовались зависящие от губернатора прокуратура, милиция и суды. Мы видели целую эпопею судебных дел против мэров по разным случаям: кого-то привлекали за поддельный диплом, кого-то за воровство – всегда можно найти, за что прищучить человека, если у тебя в руках органы власти, то есть часть вертикали. Третий вариант – это сити-менеджеры: понятие самоуправления как бы остается формально нетронутым, но горожане якобы считают, что им не нужен мэр, они не хотят его избирать, а им достаточно найти менеджера, временно нанятого для исполнения обязанностей. Конечно, вышестоящему руководству важно, чтобы мэром был договороспособный человек, который их устраивает. Конечно, проще договориться с двадцаткой депутатов, чем с полумиллионным городом. Это вертикалистская тенденция, когда, во-первых, снижается уровень взаимодействия власти с народом и участия народа в формировании власти, во-вторых, сужается проблема кадрового лифта и обмена: элита сформировалась, закрывается и не хочет впускать никого нового. Соответственно, политическая конкуренция сводится к монополизации: «Единая Россия» проводит своих депутатов в городское собрание, а они там в результате политического торга определяют, кто будет командовать торгом.
Мы видим путинский вариант объезда нормы закона. Сделано так же, как с третьим президентским сроком: формально Путин не стал менять Конституцию, чтобы остаться на третий срок, но нашел такой вариант премьерства, при котором он по-прежнему остается национальным лидером. Все это срабатывает в условиях правового нигилизма, когда законы написаны, но не выполняются. Мэр формально независим, но ты попробуй быть независимым от губернатора – тебя сразу начинают прессовать так, что мало не покажется. В реальной жизни мэры как-то договариваются с губернаторами, даже если они абсолютные противники, как, например, в Самаре.
Все это очень актуально в связи с тем, что с начала 2009 года формально вступает в силу система правовых актов органов местного самоуправления. Естественно, если она начнет работать нормально, то города будут еще более независимыми от губернаторов. А это катастрофа для вертикали, потому что города заинтересованы в развитии собственной инфраструктуры – уличного покрытия, ЖКХ и прочего. При этом города же производят основную часть валового регионального продукта. Получается, что губернатор командует регионом, а ВРП, в основном, производится в городе и городская элита вовсе не горит желанием делиться и с губернией, и с Москвой. Сейчас задача, чтобы этот комплекс бумаг по самоуправлению официально существовал, но де-факто не работал.
В этом фундаментальная историческая проблема России. Или вы развиваете территорию, то есть оставляете ей финансовые ресурсы, которые на ней произведены, и, соответственно, она строит поликлиники, школы, дороги, университеты – такие, какие этой территории нравятся. Или вы забираете эти ресурсы в Москву, в Кремль для того, чтобы государство, царь-батюшка, генеральный секретарь или любой другой представитель централизованной власти мог проводить свою государеву политику. В основном, военную, естественно, в связи с чем Россия всегда и подозревалась в экспансии, потому что под рукой у царя всегда было много ресурсов, изъятых со своих же территорий, а сами территории при этом прозябали в забвении. В результате страна росла, но внутри себя всегда оставалась бедной, беднее, чем Европа. Этот механизм укоренен в политической культуре наших элит и населения. В Европе противоположная ситуация: местное управление, как правило, держит у себя свои деньги и, понимая, что некоторую долю надо отдавать для обеспечения обороны и еще каких-нибудь государственных служб, нанимает государственного менеджера, а не «городского менеджера». Соответственно, крупные богатые европейские города в результате каких-то торговых операций нарабатывали себе достаточное количество денег, а потом вступали в такие же торговые отношения с государственной властью, покупали ее, нанимали, и эта власть очень хорошо знает пределы своей компетенции.
В течение этих десятилетий мы стоим перед мучительной проблемой выбора: или деньги остаются у нас в Ивановской области, или мы их тратим на поддержку Чеченской республики или войну в Южной Осетии и поддержку господина Кокойты. Систематически и исторически выбор не стоял, потому что было понятно, что главное дело – государево. А сейчас люди начнут задавать вопросы: может быть, область важнее? Я слабо верю, что сейчас народонаселение выйдет на улицы, если будет плохо жить. А вот городские элиты уже сегодня говорят: мы, конечно, не против того, чтобы Саакашвили повесить, но не за наш счет, нам самим не хватает. Так что здесь работает не идеология, не политика, а чисто экономические интересы.