Коррупция — синдром, болезнь — рабское нежелание контролировать власть
Пятнадцать миллионов посмотрело фильм «Он вам не Димон» и увидело то, что и раньше знало. Системная коррупция, роскошь власть имущих в сравнении с нищетой учителей, рабочих, офисного планктона, которым не хватает денег даже на пропитание семьи. Какие мысли должны возникнуть у думающей части россиян?
Коррупция — причина наших бед? Нет, всего лишь симптом. Причина — болезнь общества, выраженная в его столетней отсталости, в неспособности контролировать власть, в холопском отношении к бюрократии. Если провести аналогию, то Россия — сифилитик в запущенной стадии болезни. Нос сгнил, на коже кровавые раны. Коррупция пронизывает все общество. Никто в мире с таким водиться не хочет, зачем вкладывать деньги и высокие технологии в страну, где бизнес у тебя «отожмут» люди в погонах. Отсюда самоизоляция страны. А почему болезнь прогрессирует? Потому что растут аппетиты казнокрадов, а народ не умеет и не знает, как их обуздать, то есть не в состоянии вылечить нашу страшную болезнь.
Государство для нас — это не наши народные представители — депутаты (их рейтинг предельно низок), — а наши начальники чиновники. Их мы и ругаем, и боготворим, как президента, и боимся — а вдруг накажут! Мы знаем, что почти все они используют свое служебное положение, чтобы хапнуть и разбогатеть. Опросите людей на улице: зачем люди идут в Думу — служить народу или кусок урвать пожирнее? Девять из 10 россиян выберут второй ответ! Да, мы не считаем государство своим, скорее владением хана, платим ему дань и спим спокойно.
ВЦИОМ провел опрос, чтобы выяснить, кого россияне проинформируют, если им станет известно о случаях коррупции и казнокрадства. Никому не сообщили бы 30% опрошенных, к местным органам власти обратились бы 8%, в СМИ — 7%, к правозащитникам — 6%, в правоохранительные органы — 31%. На деле все еще хуже: опыт наблюдения за российской действительностью показывает, что даже те россияне, которые декларативно готовы заявить об увиденных случаях коррупции и злоупотреблений, на деле скорее всего промолчат. И неудивительно. Сказываются и коллективная память об ужасах сталинизма, и широкое распространение в российском обществе «блатной этики», и укорененное в культуре недоверие к государству-эксплуататору.
Так что же делать? Не старикам-сталинистам, а молодым? Отвечаю: заимствовать в развитых странах культуру и обычаи, позволяющие жить иначе! Генетики утверждают, что склонность к воровству — в генах и обезьян, и людей. Молодой человек откровенно высказался на камеру телевидения: «Воруют все, выберите меня, и я буду воровать!» Но человечество научилось бороться с воровским инстинктом. Прежде всего, с помощью религии и культуры. Вспомните библейскуюзаповедь «Не укради». На факультете бизнеса Массачусетского университета я был удивлен, что лекция каждого преподавателя начиналась со слов:«Помните, честный бизнес – надежный путь к вашему успеху. Проверено опытом миллионов!»Звучало как мантра.
Но в США, Канаде, Австралии и даже Китае,кроме воспитания, есть и другие способы побудитьграждан контролировать действиями чиновников и бизнесменов, бороться с казнокрадством, воровством и обманом.
Информаторы в США, их стимулы
Но действенность всех этих методов зависит от главного — отношения к государству, к полиции, к суду. Можно ли им доверять? Известно, что шерифы местной полиции в США избираются, суды реально независимы и могут отменить даже указ президента.Сами американцы убеждены, что и штат, и все ихгосударство — это их государство, а не владениякакого-то короля или генсека. Обворовывать такое государство все равно, что воровать у себя! Поэтому информаторы – часть американской культуры, элемент американского образа жизни. Слов «доносительство», «донос» и «доносчик» в отрицательном смысле в Америке просто нет, именно потому что жители считают бюджет города, штата, страны — общаком, а чиновников (в погонах или без) — всего лишь нанятыми гражданами работниками. В США принято, чтобы служащие информировали начальство о том, как работают их коллеги. И это считается гражданской добродетелью.
Более того, житель США исходит из презумпции, что любой другой американец, скорее всего, информатор. Если вы живете не по зарплате и вами заинтересовалась полиция, значит, сообщили соседи. Если налоговый инспектор пришёл наложить арест на ваше имущество, значит, ему сообщил друг, которому вы похвастали удачнопроведенной аферой. Согласитесь, поведение совсем не российское!
В США для внедрения культуры информаторства используются пропаганда в СМИ ипремии. На любом уровне. Например, вам пришло письмо от управляющего домом: «Если вы заметите, что ваши соседи жарят шашлыки у себя на балконе или в саду — немедленно нам позвоните. Вы будете избавлены от запахов и получите премию пожарного департамента». И ведь люди их информируют!Полиция призывает граждан оказывать содействие в поимке преступников, часто обещая вознаграждение, активно поощряется и«антитеррористическое» доносительство.
Доступ к информации
Чтобы граждане могли контролировать чиновников и информировать СМИ и надзорные органы, им надо обладать информацией. Построили власти школу, а сколько они потратили на унитазы? Что ж они у них, золотые? Нет, давайте разбираться! Вор-чиновник должен сидеть в тюрьме! А у нас на прямое обвинение премьер-министра в коррупции информация госорганами контроля не предоставляется, мол, не обращайте внимания!
Поэтому право граждан запрашивать информацию, обязанность официальных органов отвечать на запросы граждан в развитых странах закреплены законами. Первый в мире Закон о свободе прессы (1776 г.) является одним из четырех основных законов, составляющих Конституцию Швеции. В редакции 1976 г. Закона о свободе прессы, гл. 2 «Об общественной природе официальных документов» определяет, что «каждый гражданин Швеции наделен правом на свободный доступ к официальным документам».
По информации Дэвида Банисара, около 70 стран мира (сейчас, вероятно, уже больше) приняли соответствующие законы, и еще в 50 странах они разрабатываются. Роберт Даль справедливо называет одним из фундаментальных условий демократии «информированное знание» граждан о всех действиях властей (см.: Даль Р. О демократии. М, 2000. С. 85, 96). Если граждане не обладают таким знанием, гражданская подотчетность власти превращается в фикцию.
ООН рассматривает прозрачность и подотчетность в качестве основных характеристик эффективного государственного управления, минимизирующих коррупцию государственного аппарата. Ораны власти должны быть подотчетны обществу и общественным организациям, особенно тем лицам, которых затронут решения властей. В России этого нет, случаи арестованных за откаты губернаторов и роскошные дачи Дмитрия Медведева — тому пример. Россиянам правду приходится искать по кроссовкам. В развитых же странах реальная подотчетность гражданам органов власти определяются полнотой и доступностью информации. Это стало азбучной истиной, но только не в России. Попробуйте получить сметы построенных в Сочи или Удмуртии объектов!
На глазах двух-трех поколений людей доступ к официальной информации в развитых странах стал одним из важнейших институтов современного правового государства.
Финансовое информирование
Но вернемся к информантам. Финансовое информирование означает информирование гражданами государственных надзорных организаций о фактах нарушения законодательства, относящегося к финансовой сфере. Нарушения могут быть самые разные:
— уклонение от уплаты налогов;
— «отмывка» «грязных» денег;
— финансирование терроризма;
— коррупция;
— хищение бюджетных средств;
— использование инсайдерской информации;
— фальсификация финансовой отчётности и «двойная» бухгалтерия;
— ценовые сговоры;
— различные манипуляции на фондовом рынке;
— введение в заблуждение и откровенный обман акционеров, инвесторов, клиентов, партнеров;
— проведение операций с банками, компаниями и организациями тех стран, против которых США организовали блокаду.
И прочие нарушения.
Нарушения могут касаться операций, осуществляемых как в пределах территории США, так и за её пределами. Нарушителями могут быть как отдельные граждане, так и компании. В ряде случаев к нарушителям могут относиться не только резиденты, но также нерезиденты.
Всем информаторам гарантируется конфиденциальность — за исключением случаев, когда необходимы их показания в суде. В случае перечисления по сигналу информатора недоплаченных налогов в казну информатору выплачивалось вознаграждение. В 2006 году в американское налоговое законодательство внесены поправки, которые существенно повысили вознаграждение налоговых информаторов: до 15-30 процентов от перечисленной в бюджет суммы недоплаченных налогов (раньше – от 1 до 15%).
Гражданин обращается в суд от имени государства
В 1986 году Конгресс принял Закон о фальсифицированных требованиях (False Claims Act), который позволяет частным лицам подать иск в суд от имени государства, если им известно о мошенничестве с бюджетными средствами (фальсификации требований об оплате выполненных работ или оказанных услуг). Истец собирает доказательства того, что подрядчик вводит в заблуждение заказчика. После того как истец подаст в суд, правительство проводит расследование обвинений. Если к доказательной базе нет претензий, к производству дела подключаются государственные юристы, и это снимает с истца бремя оплаты услуг собственных адвокатов. В случае удовлетворения иска ответчик обязан возместить государству потери в тройном размере, а также штраф 5-11 тысяч долларов за каждый факт нарушения закона. Истец имеет право получить от 15 до 25% выигранной при помощи Минюста суммы.
По оценкам Счётной палаты США, за 1987-2008 годы в казну было возвращено 22 млрд долл. (доходы истцов зачастую измеряются миллионами долларов). Т.е. в расчёте на год получается более одного миллиарда долларов. Можно предположить, что вознаграждения осведомителей составляют ежегодно 150-250 млн долл. Немало, не правда ли?
Информаторы внутри корпораций
Ещё до появления законов об информаторах государственных органов стал формироваться институт внутренних (корпоративных) информаторов. Это была инициатива акционеров и высших менеджеров. Информаторы должны были информировать руководство компании о всяких «отклонениях» в деятельности корпораций. Информирование поощрялось либо премиями, либо продвижением по служебной лестнице. Никакого федерального законодательства, которое бы регламентировало активность корпоративных информаторов, в США до недавнего времени не было. Каждая компания сама определяла порядок и организацию внутреннего финансового контроля и участие в этом контроле информаторов.
В конце 1990-х – начале 2000-х гг. в Америке произошла серия крупных скандалов, связанных с фальсификацией финансовой отчётности, злоупотреблениями по части использования забалансовых операций и внебиржевых операций (особенно в части, касающейся производных финансовых инструментов) и т.п. В скандале с крупнейшей энергетической корпорацией «Энрон»были замешаны многие лица из высших эшелонов власти США. Реакцией на эти скандалы стало принятие в 2002 году Закона Сарбанеса-Оксли (The Sarbanes-Oxly Act). Закон потребовал от компаний усилить внутренний контроль и внедрить системы информирования. Информанты стали теперь частью американской корпоративной культуры. Закон 2002 года не определяет порядок материального поощрения информаторов (whistle blowers), но предусматривает их защиту от мер возмездия со стороны руководства компании.
Закон Додда-Франка — новый виток финансового информирования
Платные информаторы помогли стабилизировать финансовый рынка в 1930-е гг. Кризис 2007-2009 гг., спровоцированныймошенничествами на рынке ипотечных бумаг, вновь заставил вспомнить об этом опыте. В принятом новом Законе Додда-Франка предусмотрено, что информатор получает вознаграждение не только за сведения, касающиеся инсайдерской торговли, но также за сведения, раскрывающие любые нарушения участника финансового рынка.
Также предусматривается защита информатора.Информатор имеет право не уведомлять о нарушении свое начальство, а действовать сразу напрямую, отсылая сведения в государственные инстанции. При необходимости он может действовать анонимно. Контакты правоохранительных и надзорных органов (Комиссии по ценным бумагам и биржам) с таким анонимным информатором осуществляются через юриста, представляющего интересы информатора.
Информаторы могут рассчитывать на щедрое вознаграждение: оно устанавливается в размере от 10 до 30% суммы штрафа за нарушение, которая будет определена в результате расследования и установлена надзорным органом или судом. Можно представить, что если бы в России действовала подобная система, тайное размещение многими банками депозитов граждан на забалансовых счетах (не компенсируются системой страхования) стало бы явным.
После вступления закона в силу число обращений в органы надзора выросло: многие из них содержали обвинения в мошенничестве с бухгалтерской отчётностью и даче взяток за рубежом, в других сообщалось о случаях манипулирования рынком и инсайдерской торговле. При этом жалуются сотрудники компаний не только на территории США, но и в 11 других странах, включая Китай и Великобританию. Полученную от осведомителей информацию проверяют почти 50 юристов, а также приданный им в помощь сотрудник ФБР.
Сотрудница ипотечного подразделения Citigroup Шерри Хант получила 31 млн долл. за то, что раскрыла мошенничество банка с ипотечными облигациями. Сам банк был вынужден заплатить властям почти 160 млн долл., чтобы закрыть дело. Г-жа Хант же за свою бдительность получила не только деньги на безбедное существование, но и должность вице-президента банка по контролю качества.
Возможно ли подобное в России?
Опасен ли крен в сторону стимулирования информантов? Все зависит от того, как граждане воспринимают государство и бюрократию. Если государство наше, нами, гражданамиконтролируемое, то премия информанту —благое дело. Правда, ее не надо слишком завышать, но платить надо. Тогда и сосед, и коллега, равнодушно взиравший на казнокрадство, спросит себя, а почему бы не сообщить?
Если же государство — это чиновная всесильная вертикаль, где демократия всего лишь — декорация, то информатор — уже доносчик на такого же, как он сам — бесправного, пытающегося как-то выжитьсоседа.
Развитые демократии продвинулись значительно дальше России в использовании различных механизмов гражданского контроля над работой органов власти — от местного самоуправления и общественных слушаний до механизма парламентских расследований, референдумов и исков в защиту интересов неопределенного круга лиц. Вместо затрат временных, людских и технических ресурсов на государственный контроль деньги идут на развитие экономики и создание инфраструктуры. Почему бы россиянам не перенять этот опыт?
По материалам прессы.
Фото: ТАСС/Интерпресс/Дарья Иванова
