В условиях господства КПСС местное самоуправление было лишь нижним звеном государственного механизма. Постсоветские политические преобразования в России ознаменовались серией радикальных реформ местного самоуправления. Конституция России 1993 года провозгласила автономию местного самоуправления, установив (статья 12), что органы местного самоуправления не входят в структуру государственной власти. Были приняты важнейшие законы, направленные на развитие местного самоуправления. В 1996 году Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления, одобренной в 1985 году Советом Европы и принятой к исполнению большинством европейских государств (ратифицирована в 1998 году). Почти во всех регионах России были избраны муниципальные представительные органы, а в большинстве регионов – мэры городов и главы районных администраций. Некоторые наблюдатели постсоветский муниципальный проект назвали «муниципальной революцией»[1].

Результаты реформ местного самоуправления в 2000-е годы оказались скромными. Сегодня о местной автономии и местной демократии[2] говорят с многочисленными оговорками, которые если не сводят на нет, то делают неочевидным само содержание «муниципальной революции». Ее политические последствия ограничились муниципальными выборами, которые, по оценкам экспертов, противоречили минимальным демократическим стандартам[3].

Вопреки декларациям российское государство не только не предоставило органам местного самоуправления финансовые и экономические ресурсы, но и восстановило централизованный контроль над ними. Политическая и экономическая рецентрализация управления страной, деградация демократических институтов выхолостили суть местной автономии и местной демократии. Местное самоуправление оказалось встроенным в качестве нижнего звена (не располагающего большими полномочиями и слабо подотчетного гражданам) в иерархию вертикали власти во главе с президентом. Явно намечается частичная реставрация практики местного самоуправления советского периода.

Почему идеи местной автономии и местной демократии, реализованные многими демократиями Запада, пока не прижились на российской почве? Была ли муниципальная реформа в современной России обречена на неуспех? Или это следствие ошибочности и/или непоследовательности ее проведения?

Советский период местного самоуправления

Многие историки рассматривают истоки местного самоуправления в России начиная с XI–XIV веков (самоуправляемые средневековые республики Новгорода и Пскова). Но говорить о местном самоуправлении в современном смысле, на мой взгляд, следует лишь с реформы 1864 года, проведенной по указу царя Александра II, – «земский» этап. Этим термином обозначались органы местного самоуправления на уровне уездов и губерний (аналоги нынешних районов и областей). В крупных городах действовали городские органы местного самоуправления, деятельность которых регулировало Городовое положение, принятое в 1870 году царским указом.

Земские и городские органы местного самоуправления были всесословными общественными учреждениями, созданными «для заведования общественными делами». В отличие от органов царской администрации, они не имели государственных полномочий. Их решения были окончательными, за исключением утверждения в должности главы исполнительного органа местного самоуправления. Земства обладали значительной экономической автономией, имели самостоятельные бюджеты и источники доходов. При этом им не разрешалось вести политическую деятельность. В начале XX века либералы, активно участвовавшие в работе органов местного самоуправления, требовали расширить автономию земств и отменить ограничения на их деятельность.

Приход к власти большевиков, коммунистический режим не оставили места для местной автономии и демократии. С 1930-х годов в СССР установилась классическая советская модель местного самоуправления, с модификациями просуществовавшая до конца 1980-х годов. Ее главные характеристики[4]:

• КПСС руководила всем и вся, ее иерархическая структура пронизывала все уровни управления страной и принятия политических решений.
• Местные органы власти формально были разделены на представительные – Советы, которые избирались от сельского до областного уровня на безальтернативной основе по 25–300 депутатов, и исполнительные – исполкомы Советов, избиравшиеся из депутатов. Деятельность исполкомов контролировали органы КПСС соответствующего уровня.
• Местные органы власти в СССР юридически и фактически обладали лишь теми полномочиями, которые им делегировали вышестоящие органы власти.
• В централизованной плановой экономике экономические и финансовые ресурсы (включая бюджетные средства и инвестиции) распределялись сверху вниз, от центра к республикам, регионам и муниципалитетам на основе единых централизованно установленных нормативов. Эта «веерная» схема местных финансов номинально включала в себя местные налоги и сборы, а по сути, не предполагала экономической и финансовой автономии местного самоуправления, хотя на местные бюджеты в 1970-е годы приходилась почти пятая часть бюджета страны[5].

Такова точка отсчета постсоветских реформ местного самоуправления. Первым их шагом в 1990 году стали конкурентные выборы депутатов Советов всех уровней и принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства». Он провозгласил местное самоуправление как таковое и местную автономию, отменив вертикальную соподчиненность выборных Советов и их исполкомов. Советы получили право контролировать состав и деятельность их исполкомов, приобрели собственную компетенцию в налоговой и бюджетной сферах. Была отменена практика двойного подчинения исполкомов местным Советам и вышестоящим органам исполнительной власти, что привело к демонтажу прежней иерархической системы управления.

6 июля 1991 года был принят первый российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым коллегиальные исполкомы сменили главы местных администраций, избираемые на всеобщих выборах на альтернативной основе. Причем Советы не могли вмешиваться в деятельность местных администраций – это было компромиссное решение[6]. Официальный лозунг коммунистического периода «Вся власть Советам!», по замыслу, уступал место разделению властей. Но на практике закон в полной мере не был реализован.

Провал государственного переворота в августе 1991 года, распад СССР и начало экономических реформ существенно изменили политику в сфере местного самоуправления. Намеченные на конец 1991 года выборы глав местных администраций отменили. По требованию Б.Н. Ельцина Съезд народных депутатов РСФСР предоставил ему дополнительные полномочия, в том числе право назначать и снимать глав администраций краев и областей. Последние, в свою очередь, получили право назначать и снимать глав местных администраций – так называемая вертикаль исполнительной власти. Главы администраций региональных столиц назначались и снимались непосредственно президентом.

В декабре 1991 года были приняты законы об основах налоговой системы (предполагавшие введение местных налогов и сборов) и постановление о разграничении собственности на федеральную, региональную и муниципальную. Но экономический спад нанес удар по реформе местного самоуправления, не оставил возможности поддержать местную автономию. На фоне конфликта между президентом и парламентом в сентябре–октябре 1993 года органы местного самоуправления оказались заложниками противоборства властных группировок[7]. С победой президентской стороны была укреплена вертикаль исполнительной власти, Советы распустили, а полномочия местного самоуправления передали назначенным главам местных администраций. Так в 1993 году был завершен советский период истории местного самоуправления.

Становление местного самоуправления с 1993 года

Представители органов местного самоуправления и их союзники в администрации президента в ходе разработки Конституции 1993 года добились закрепления местной автономии и местной демократии в качестве принципов политического устройства страны. Вот только в жизнь они воплощались крайне непоследовательно.

Становление местного самоуправления в постсоветской России пришлось на глубокий налоговый и бюджетный кризис. Новым муниципальным органам катастрофически не хватало ресурсов[8], в 1990-е годы федеральные власти, скорее, затыкали дыры в бюджете страны, чем заботились о развитии финансовой базы муниципалитетов. После распада СССР в российском государстве произошла обвальная децентрализации, многие ресурсы и полномочия центра оказались у региональных властей, которые произвольно исполняли или не исполняли федеральные законы. А центр фактически не имел средств для их принуждения, в том числе в сфере местного самоуправления[9].

В результате наиболее важные решения по реформе местного самоуправления принимались в ходе борьбы «идеологических коалиций» – пестрых конгломератов политиков и чиновников, объединенных общими представлениями о целях и средствах реформ. Так, «управленцы» рассматривали местное самоуправление как нижнее звено общероссийской пирамиды управления государством и были не склонны терпеть местную автономию. «Утилитаристы» ориентировались на повышение эффективности управления государством и экономикой и полагали, что местная автономия поможет в ее достижении. «Самоуправленцы» стремились к достижению нормативных идеалов местной автономии и местной демократии в рамках проекта либеральной модернизации России.

Тактический альянс «утилитаристов» и «самоуправленцев» позволил принять важные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗМСУ) от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ, заставлявший региональные власти проводить муниципальные выборы, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ. Весной 1998 года российский парламент ратифицировал Европейскую хартию о местном самоуправлении, продемонстрировав серьезность своих намерений в проведении муниципальной реформы.

Но реализовывалась муниципальная политика крайне селективно, трудности экономических реформ 1990-х годов оставляли мало возможностей для становления местной автономии в городах. К 2001 году 95% муниципальных образований были убыточными[10]. Исключение составляли крупные города с высоким экономическим потенциалом и значительной налоговой базой, а также монопрофильные города вокруг немногих успешных предприятий, преимущественно сырьевых отраслей[11], которые зачастую оказывались заложниками их собственников.

«Игра в местное самоуправление»[12] стала инструментом в сложных взаимоотношениях федерального центра и региональных лидеров: федеральные власти подчас поддерживали мэров городов из тактических соображений, стремясь ослабить господство влиятельных губернаторов, которые, в свою очередь, были заинтересованы свести на нет местную автономию. Отсюда многочисленные компромиссы и «умолчания»: власти по умолчанию предполагали, что нормы закона будут работать как предписано, а существующий на бумаге правовой порядок станет естественным костяком реализации законов, несмотря на отсутствие формальных и неформальных санкций.

В такой ситуации во второй половине 1990-х годов регионы устанавливали собственные правила игры, выходившие за рамки, определенные федеральными законами, а то и прямо им противоречившие. Поэтому муниципальная политика существенно различалась по регионам и зависела от расстановки сил в них. Острые конфликты зачастую блокировали деятельность местных органов власти[13] (красноречивый тому пример – Владивосток[14]), мэрами избирались деятели с криминальным прошлым, как в Ленинске-Кузнецком в 1997 году и Нижнем Новгороде в 1998 году. Поэтому местная автономия развивалась лишь там, где мэры городов и муниципальные советы смогли добиться принятия эффективных правил игры на уровне регионов[15]. А там, где политические условия, сложившиеся еще в советский период, были неблагоприятны для местной автономии, самоуправление, как правило, находилось под жестким контролем региональных властей.

Поскольку на федеральном и региональном уровнях отсутствовали четкие правила, при распределении ресурсов и ответственности между муниципалитетами и региональными властями происходили конфликты. Нередко на органы местного самоуправления возлагался груз «нефинансируемых мандатов» – невыполнимых государственных социальных обязательств. Росли муниципальные долги предприятиям ЖКХ и энергетики, втягивая города в порочный круг коммунальных кризисов.

Примеры

В Удмуртии республиканский парламент в 1996 году принял решение о преобразовании органов местного самоуправления в городах и районах республики в местные органы государственной власти, находившиеся в подчинении республиканских властей. В 1997 году Конституционный суд РФ признал это решение неконституционным. Под нажимом администрации президента власти Удмуртии отказались от своих планов. Однако конфликт между региональными и муниципальными властями в Удмуртии продолжался до 2000 года.

В Карелии, первом регионе России, еще в 1994 году принявшем республиканский закон о местном самоуправлении, были созданы институциональные гарантии для становления местной автономии. На конкурентной основе были избраны местные советы и мэры городов, активно лоббировавшие муниципальные интересы в республиканском парламенте. Местная автономия сохранялась на высоком уровне после избрания в 1998 году нового главы республики и нового мэра Петрозаводска.

В Саратовской области в 1990-е годы конфликт между властями области и областной столицы за контроль над ресурсами перешел в «войну всех против всех». После того как в 1996 году вице-мэр Саратова был назначен на пост губернатора области, выборы мэра были отменены, главы администраций городов и районов области заменены, а областные законы о местном самоуправлении изменены. Согласно областному закону мэр города избирался представительным органом из числа депутатов, а кандидатуру для избрания на этот пост предлагал губернатор. Это сочетание закрепили в уставе Саратова, принятом на референдуме в декабре 1996 года. Благодаря контролю над ходом выборов – от регистрации кандидатов до подсчета голосов – губернатор смог минимизировать избрание в муниципальные органы власти представителей оппозиции. Мэрами и главами районных администраций безальтернативно были избраны кандидаты, предложенные губернатором. В результате уровень местной демократии и местной автономии в регионе оказался крайне низким.

В Псковской области под воздействием глубокого экономического кризиса в депрессивном и дотационном регионе в течение нескольких лет разворачивался острый конфликт между властями области и областного центра. Основным орудием стало принятие областных законов о местном самоуправлении и электоральная конкуренция в ходе выборов на посты мэра Пскова, губернатора области и депутатов региональной легислатуры. Ни одна из сторон не имела решающего перевеса сил и не могла добиться победы в «игре с нулевой суммой». В итоге областной центр сохранял за собой большую долю налоговых отчислений, а местная политика оставалась открытой, несмотря на смену мэров и губернаторов. Однако взаимная блокада участников конфликта парализовала региональное и местное управление: в 1998 году в регионе так и не удалось принять областной бюджет, а в 1999 году его исполнение было фактически заблокировано.

Итак, в 1990-е годы в России были провозглашены местная автономия и местная демократия. Но неблагоприятная институциональная среда в центре и регионах, растянутое во времени, несогласованное и спонтанное проведение муниципальных реформ не обеспечили их успешную реализацию. Ситуация не устраивала ни федеральный центр, ни регионы, ни муниципалитеты, не способствовала эффективной работе органов местного самоуправления, доверию к ним граждан и решению местных проблем. Необходимость дальнейших преобразований в сфере местного самоуправления в начале 2000-х годов признавали все специалисты. Однако в результате нового поворота российской муниципальной политики некоторые прежние тенденции только усугубились.

Контрреформы местного самоуправления 2000-х годов

В начале 2000-х годов в России экономический спад сменился экономическим ростом за счет высоких цен на экспортируемые энергоресурсы и потребительского бума. Проходила консолидация российского государства, одним из последствий которой стала рецентрализация управления страной, названная федеральной реформой[16]. Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами, концентрировал финансовые потоки в федеральном бюджете: доля федеральных средств в общем бюджете страны возросла за 1998–2006 годы с 40 до 66%. Монополизация и концентрация власти в руках центра свели на нет роль публичной политической борьбы и вообще публичных дискуссий в процессе принятия решений. Независимо от содержания политический курс президента и правительства получил безоговорочную поддержку в Госдуме.

На этом фоне изменилась и политика в сфере местного самоуправления. Продолжала декларироваться цель повышения эффективности управления, а на практике все делалось для того, чтобы обеспечить управляемость муниципалитетов, иерархический контроль сверху вниз. Эта тенденция проявилась уже в мае 2000 года, когда В.В. Путин предложил Госдуме законопроекты, в которых было предусмотрено назначение и снятие со своих постов мэров городов с населением свыше 50 тыс. жителей – процедура должна была осуществляться согласно решению глав исполнительной власти регионов. В ходе обсуждения законопроектов президентская сторона сняла свое предложение, так как замена выборов мэров назначениями противоречила Конституции РФ (статье 12) и Европейской хартии местного самоуправления. Институциональные ограничения, возникшие в ходе реформ местной власти 1990-х годов, оказались значимыми, и в «муниципальной контрреволюции» центр дал задний ход.

Однако новый раунд муниципальных реформ вновь актуализировал эти проблемы. В 2000-е годы произошла реконфигурация «идеологических коалиций»: утратившие влияние «самоуправленцы» оказались на периферии политического процесса. Основные решения принимались в ходе торга между «управленцами» и «утилитаристами». При этом союзниками первых выступали региональные лидеры. Вторые же уже не нуждались в опоре на мэров городов как «агентов влияния» центра в отношениях с регионами. «Игра в местное самоуправление» сменилась противостоянием ведомственных интересов, отчасти напоминавшим конфликт между министерствами времен земской политики конца XIX – начала XX века[17]. Тогда министерство финансов выступало за жесткую централизацию бюджетных потоков и минимизацию местного налогообложения, а министерство внутренних дел ратовало за экономическую автономию муниципалитетов, видя в ней гарантию успешного решения местных проблем силами самого местного самоуправления. Но соотношение сил в начале 2000-х оказалось не в пользу местного самоуправления.

Новый курс выработала комиссия во главе с тогдашним заместителем руководителя администрации президента Д.Н. Козаком. Она подготовила пакет законопроектов, которые разграничили полномочия между центром, регионами и местным самоуправлением и изменили саму систему местного самоуправления. Обсуждение проекта нового федерального закона о местном самоуправлении (ФЗМСУ) в Государственной Думе проходило напряженно. Было подано свыше 6,5 тыс. поправок. Во втором, решающем чтении против законопроекта выступили либеральные фракции (СПС и «Яблоко»), коммунисты и аграрии. Но благодаря поддержке лояльных Кремлю парламентских фракций[18] он был одобрен Госдумой и 6 октября 2003 года подписан президентом. Закон должен был вступить в силу в полном объеме с 1 января 2006 года, но летом 2005 года окончательная реализация его финансовых аспектов была отложена до января 2009 года.

Логику нового ФЗМСУ можно обозначить как бюрократическую рационализацию местного самоуправления. Отсюда основные его идеи: четкое определение зон ответственности муниципалитетов, приведение в соответствие полномочий местного самоуправления и его финансовых возможностей (дабы положить конец порочной практике «нефинансируемых мандатов»), унифицирование юридического регулирования местного самоуправления в различных типах муниципалитетов и реорганизация структуры муниципалитетов.

Вместе с тем закон предполагал, что органы местного самоуправления должны выполнять исключительно административные (а не политические) задачи, обеспечивал управляемость муниципалитетов. Их роль как выборных и подотчетных населению институтов местной демократии признавалась второстепенной. Само понятие «местное самоуправление» хотя и не исчезло из официального лексикона, но смысл его оказался выхолощенным. Отныне ФЗМСУ рассматривает местное самоуправление прежде всего в качестве публичной власти, решающей вопросы местного значения в рамках единой системы исполнительной власти. По сути, произошла мягкая ревизия статьи 12 Конституции. Такой подход направлен на огосударствление местного самоуправления. Как видим, сопоставление нового ФЗМСУ с земской контрреформой 1890–1892 годов, которая свела на нет прогрессивный потенциал местного самоуправления в царской России, вполне оправданно[19].

ФЗМСУ 2003 года предусматривал создание нескольких типов органов местного самоуправления: сельские и городские поселения – в населенных пунктах с числом жителей свыше 1000 человек; муниципальные районы, на территории которых создавались муниципалитеты на уровне поселений; городские округа, где полномочия не разделены между муниципалитетами разных уровней.

Российская муниципальная реформа вписывалась в логику организации местного самоуправления в странах Западной Европы, которые использовали двухуровневую модель организации местного самоуправления[20]. Но в отличие от большинства развитых стран в России ФЗМСУ предписывал создавать местное самоуправление практически повсеместно. Определение границ и статуса муниципальных образований, в том числе придание статуса городских округов малым и средним городам, было отдано на откуп органам власти регионов. Помимо этого в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – органы местного самоуправления создавались на внутригородских территориях, а решение вопроса о порядке организации и полномочиях органов местного самоуправления в этих городах фактически передали на усмотрение городских властей. В результате после принятия нового закона количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое: с 12,2 тыс. в 2000 году до 24,1 тыс. в 2005 году[21].

Чтобы обеспечить муниципальную интеграцию и исправить недостатки муниципальной политики 1990-х годов, в законе детализированы регламентация полномочий муниципальных образований, статус муниципальных представительных органов и численность депутатов. Вместе с тем приоритетом закона в экономическом плане стало не расширение налоговой базы муниципалитетов, а передача некоторых финансовых обязательств от муниципалитетов региональным властям и возврат к финансированию местного самоуправления за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящих органов власти. Закон также предоставил регионам право формировать муниципальные органы не путем всеобщих выборов, а делегированием представителей входящих в них поселений.

Закон обязывал выбрать одну из трех моделей: всеобщие выборы мэров как глав исполнительных органов местного самоуправления («мэр – совет»); наем городских управляющих по контракту с представительными органами местного самоуправления («сити-менеджеры») при отсутствии всеобщих выборов мэров; всеобщие выборы мэров как глав представительных органов местного самоуправления при условии наделения городских управляющих полномочиями глав исполнительных органов местного самоуправления (смешанная модель). Модель «сити-менеджеры» возникла в США в ходе борьбы против засилья коррумпированных местных боссов в начале XX века, но позднее была признана не только не соответствующей демократическим стандартам, но и неэффективной с точки зрения качества управления[22].

На фоне упадка электоральной политики в стране и отмены выборов глав исполнительной власти регионов отказ от всеобщих выборов глав муниципальных образований получал все большее распространение. Если в рамках нового механизма регионального управления назначаемые сверху губернаторы могли утратить свои посты в любой момент, то выборные мэры городов не только выступали легитимными представителями местных сообществ, но и были защищены своим мандатом от произвольного вмешательства центра. Избранные всеобщим голосованием мэры городов с трудом вписывались в иерархию вертикали исполнительной власти.

Отказу от всеобщих выборов мэров городов способствовала высокая поддержка «Единой России» на думских выборах. Чем больше голосов получала в регионе партия власти, тем выше были шансы на то, что в столице региона выборного мэра сменял назначаемый городской управляющий[23]. Поэтому вариант «сити-менеджеров» уже к началу 2006 года практиковался в трети российских муниципальных образований, в том числе более чем в четверти городов[24]. В 2007–2008 годах доля выборных мэров во главе российских муниципальных образований продолжила снижаться.

Итак, хотя новый ФЗМСУ декларировал цель добиться эффективности деятельности местного самоуправления, важнейшим средством ее достижения стал отказ от местной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и субординации по отношению к федеральным и региональным органам власти. Разнообразные варианты местного самоуправления в городах и регионах были унифицированы. Эти изменения муниципальной политики имели негативные последствия для российских городов.

Примеры

В Перми на фоне относительной слабости региональной власти в унаследованной со времен СССР системе управления городские политики и чиновники усилили свое влияние и расширили контроль над ресурсами. Однако в 2000-е годы городская автономия существовала преимущественно только на бумаге: уровень налоговых отчислений в городской бюджет стал снижаться, хотя в политическом плане некоторое время сохранялись прежние правила игры. С принятием нового ФЗМСУ и сменой губернатора области обстановка в корне изменилась: под давлением областной администрации, сопровождавшимся бюджетно-финансовым шантажом, городская дума вынуждена была согласиться на внесение поправок в Устав Перми: мэр, хотя и избирался всенародно, становился лишь спикером городской думы, которая по контракту нанимала «сити-менеджера», возглавлявшего городскую администрацию. Областные власти обеспечили победу своему ставленнику на выборах мэра Перми и добились избрания лояльного состава городской думы, где преобладали кандидаты «Единой России». После чего городскую администрацию без особых проблем возглавил бывший заместитель губернатора. Уровень местной автономии в Перми заметно снизился.

Петрозаводск в 1990-е годы служил образцом успешного проведения муниципальных реформ. Однако в начале 2000-х годов консенсус республиканских и городских властей сменился острым конфликтом. В результате снизилась доля налоговых отчислений в городской бюджет. Принятие нового ФЗМСУ только осложнило ситуацию: глава республики потребовал от депутатов городского совета изменить Устав Петрозаводска – узаконить отказ от всеобщих выборов мэра и сократить численность депутатского корпуса. Поскольку оппозиция в городском совете заблокировала принятие этого решения, выборы мэра назначили на октябрь 2006 года. После победы на них (при поддержке «Единой России») действовавшего главы городской администрации республиканский парламент, где большинство составляли «единороссы», проголосовал за роспуск городского совета, не приняв во внимание протесты городских депутатов. После новых выборов городского совета конфликт республиканских и городских властей продолжился.

В конце 2005 года были внесены поправки в Устав Пскова: главой местного самоуправления стал председатель городской думы, а мэром (с функциями главы исполнительной власти) дума назначила городского управляющего («сити-менеджера»). Мэр Пскова, член партии «Единая Россия», сохранил прежний пост, но позднее оставил его под давлением центра. Изменения в Уставе встретили серьезные возражения со стороны оппозиции: местные отделения ряда политических партий настояли на проведении городского референдума по вопросу о всеобщих выборах мэра. Хотя большинство жителей Пскова выступали в поддержку выборов, областные и городские власти сорвали референдум. В результате политическая автономия города значительно уменьшилась.

Муниципальная контрреформа, как и вся российская политика в сфере местного самоуправления, отражала общеполитические тенденции в стране. После того как российские выборы перестали быть конкурентными, а наиболее крупные рынки поделили между собой подконтрольные федеральному центру крупные корпорации во главе с «Газпромом», было бы наивным ожидать расцвета автономного и демократического местного самоуправления. Муниципальная политика оказалась заложницей политического режима: каждый шаг на пути к концентрации власти в Кремле провоцировал дальнейшие «наезды» на местное самоуправление. Показательны в этом отношении предпринимаемые время от времени попытки отказаться от местного самоуправления в крупных городах и, в частности, от выборов мэров, замена их государственным управлением, осуществляемым губернаторами.

В 2004–2005 годах, в преддверии вступления в силу нового ФЗМСУ, обострились дискуссии о возможном назначении мэров или даже о полном отказе от этого института на федеральном уровне. Весной 2006 года в Госдуме обсуждался предложенный депутатами из фракции «Единая Россия» законопроект, допускавший возможность передачи части функций местного самоуправления региональным властям[25]. Но до его принятия дело не дошло. Осенью 2006 года дебаты разгорелись с новой силой: после поражения кандидата «Единой России» на выборах мэра Самары депутаты-«единороссы» внесли еще один законопроект. Он предусматривал (по образцу Москвы и Санкт-Петербурга), что в региональных столицах местное самоуправление должно осуществляться на уровне внутригородских районов, а управление городами в целом следует передать региональным администрациям.

Проект вызвал резкие протесты со стороны муниципалитетов: мэры российских городов обратились к проходившей в ноябре 2006 года в Москве сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы с просьбой вмешаться. В результате законопроекту был дан задний ход, а представитель администрации президента, выступая на сессии, публично отмежевался от инициативы «единороссов». Аргументы в пользу того, что подобные меры могут привести к параличу управляемости городов, не возымели такого эффекта, как прозвучавшие опасения, что «Единая Россия» могла потерять голоса избирателей-горожан на предстоявших думских выборах. В преддверии цикла федеральных выборов 2007–2008 годов центр отказался от этих предложений, фактически передав решение вопроса о будущем института мэров на усмотрение регионов[26].

Новым наступлением на местное самоуправление стала начавшаяся в 2006 году и продолжающаяся по сей день кампания по обвинению мэров городов и других муниципальных деятелей в многочисленных злоупотреблениях, что привело к возбуждению уголовных дел против мэров и/или к их вынужденным отставкам. По данным Общественной палаты, только в январе–августе 2008 года свои посты покинули более 80 глав муниципальных образований, в том числе мэры 35 городов. Симптоматично, что мэры, состоявшие в «Единой России», были исключены из партии. Хотя в ряде случаев обвинения местных политиков и чиновников в многочисленных злоупотреблениях при использовании муниципальных финансов и имущества были вполне обоснованны, их роль как орудия борьбы за передел власти и собственности на местном уровне зачастую даже не скрывалась. Как отмечали эксперты Общественной палаты, основные «игроки» стремились установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления[27]. Не менее значимым фактом этих кампаний стало политическое ослабление института местного самоуправления, особенно на фоне отказа от всеобщих выборов мэров городов и замены их «сити-менеджерами».

Еще один удар по муниципальной автономии федеральные власти нанесли в конце 2008 года, когда по инициативе Д.А. Медведева был предложен законопроект, предусматривавший возможность досрочного прекращения полномочий выборных мэров и глав администраций по инициативе глав исполнительной власти регионов и депутатов местных представительных органов. Согласно этому законопроекту подобное решение может быть принято двумя третями голосов муниципальных депутатов. На практике такое изменение правил игры еще более сужает местную автономию, ставя самоуправление под полный контроль со стороны административной вертикали власти и укрепившей свой вес на несвободных и несправедливых муниципальных выборах[28] партии власти.

Таким образом, баланс издержек и выгод в муниципальной политике в 2000-е годы оказался отрицательным. Новый ФЗМСУ стал шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив правила игры, границы, функции и полномочия российских муниципалитетов, но в качестве оплаты выигрыша последовали два шага назад. Первый – местную автономию подменили централизованным контролем над муниципалитетами и зависимостью местных бюджетов от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования. Второй – местная демократия скукожилась до почти ничего не значащих местных выборов с низкими конкуренцией и явкой избирателей на фоне неподотчетности мэров и/или «сити-менеджеров» своим избирателям.

Что впереди?

Трудности, сопровождавшие муниципальные реформы 1990-х годов, можно уподобить затянувшимся болезням роста. Но способ их лечения, который был прописан в 2000-е годы, способен довести российское местное самоуправление до стадии хронических заболеваний. Сегодня в России нет гарантий против полной ликвидации местного самоуправления или низведения его до политически и экономически ничтожного уровня. Единственным слабым ограничением служат обязательства, принятые Россией в рамках Европейской хартии местного самоуправления: наличие автономных выборных органов местной власти наряду с отменой смертной казни (пока еще) являются условием членства России в Совете Европы.

Между тем нынешнее отношение федерального центра к местному самоуправлению как к «приводному ремню» «управляемой демократии» недальновидно. На «ручном» управлении из центра не разрешить проблем тысяч российских городов и селений. Справиться с ними способно лишь автономное и политически ответственное местное самоуправление. Речь идет не только о протекающих трубах или грязных помойках, но и о разрешении социально-экономических и политических конфликтов, о болезненной, но крайне необходимой реформе жилищно-коммунального хозяйства. Если не обладающие полномочиями и ресурсами муниципалитеты останутся лишь слабым звеном в иерархии вертикали власти, то глава государства должен будет нести всю полноту ответственности за любые провалы и сбои в решении повседневных проблем граждан. Мировой опыт показывает, что такая большая и разнообразная в своих проявлениях страна, как Россия, в долгосрочной перспективе сможет успешно развиваться, только имея развитое местное самоуправление.

В ближайшие годы скорее всего произойдет дальнейшая консервация (стагнация) неэффективного местного самоуправления. Но в перспективе на его развитие может повлиять давление «сверху», вызванное потребностью в повышении эффективности местного самоуправления. Это потребует от федерального центра ослабления иерархического контроля, укрепления местной экономической и политической автономии. Вырастет также давление «снизу», вызванное экономическим ростом в крупных городах. Давление со стороны бизнеса и населения как потребителей местных общественных благ может дать кумулятивный эффект, способствовать появлению в городах движения в поддержку местного самоуправления. Не стоит забывать и о давлении «извне», связанном с вовлечением российских регионов и городов в международные отношения.

Становление эффективного, автономного и демократического местного самоуправления обязательно вновь будет приоритетом российской политики. Вопрос: когда это произойдет?