Что делать?
12 декабря 2017 г.
Информационная открытость и подотчетность власти в Канаде

ТАСС

Право граждан запрашивать информацию и обязанность официальных органов отвечать на запросы граждан в развитых странах сегодня закреплены специальными законами, а нередко и в национальных конституциях. Родоначальником института доступа к информации считается Швеция. Первый в мире закон о свободе прессы (1776 г.) является одним из четырех основных законов, составляющих Конституцию Швеции. В редакции 1976 г. закона о свободе прессы гл. 2 «Об общественной природе официальных документов» определяет, что «каждый гражданин Швеции наделен правом на свободный доступ к официальным документам» в соответствии с определенными законом правилами. По информации Дэвида Банисара, около 70 стран мира (сейчас, вероятно, уже больше) приняли соответствующие законы и еще в 50 странах они разрабатываются.

Характерно, что особую актуальность проблематика прозрачности и подотчетности официальных структур приобрела в контексте борьбы с коррупцией. Организация объединенных наций рассматривает прозрачность и подотчетность в качестве основных характеристик эффективного государственного управления (good governance), минимизирующих коррупцию государственного аппарата и определяющих качество государственной власти.

В трактовке ООНпрозрачностьвластных институтов представлена в следующем триединстве:

принятие решений и правопринуждение в строгом соответствии с нормами и предписаниями;

информация свободна в распоряжении и доступна тем, кого затрагивают эти решения и кто принуждается к их исполнению;

достаточный объем информации обеспечивается в легко понимаемых формах и через медиа.

Принцип подотчетности определяется следующим образом: органы власти должны быть подотчетны обществу и общественным организациям, особенно тем лицам, кого затронут решения или действия властей. При этом обеспечение реальной подотчетности власти непосредственно связано с ее прозрачностью.

В развитых странах понимание того, что компетентное общественное обсуждение, гражданское участие, публичная подотчетность правящих обусловлены полнотой и доступностью информации о функционировании публичных институтов, стало азбучной истиной социального управления. Опыт успешных административных реформ показывает, что на практике прозрачность и подотчетность взаимосвязаны, актуализируют и усиливают друг друга.

Надо надеяться, что и в России с вступлением в силу федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в 2010 г. разговор о прозрачности власти и доступе граждан к информации перейдет в практическое русло. Хотя при знакомстве с содержанием данного закона возникают большие сомнения в действенности его положений об открытости органов власти, а также о соответствии многих конкретных позиций духу и принципам международных документов о доступе к информации.

Настоящая статья посвящена практическому опыту институционального обеспечения прозрачности и подотчетности власти. Однако прежде чем перейти к рассмотрению практических вопросов, кратко изложим свое понимание содержания и взаимосвязи используемых категорий.

Роберт Даль справедливо называет одним из фундаментальных условий демократии и критериев демократичности «информированное знание» граждан о всех действиях властей (См.:Даль Р.О демократии. М, 2000. С. 85, 96). Если граждане не обладают информированным знанием, гражданская подотчетность власти превращается в фикцию. То есть Р. Даль фокусирует внимание на той же проблеме, которую мы имеем в виду, когда поднимаем вопрос о прозрачности власти. Действительно, речь идет о двух сторонах того социального отношения, которое называется общественной подотчетностью и ответственностью власти. Для того чтобы она была действенной, власти должны быть прозрачными для граждан и граждане должны обладать информированным знанием о деятельности властей.

Однако усложнение социальных отношений и управления, умножение социальной информации, концентрация этой информации в государственном аппарате наряду с колоссальными материальными ресурсами и регуляторными полномочиями крайне затрудняют информированное знание граждан о реальной повестке и деятельности властных институтов. Как отмечает М.Н. Афанасьев, развитие новейшей, «постмодерной» цивилизации ставит под вопрос действительность демократии. Именно в контексте этого фундаментального вызова следует рассматривать актуальность и масштаб проблемы прозрачности публичных институтов и доступа граждан к информации16.

Итак, прозрачность — это насущное социальное требование, которое современные сообщества более или менее активно обращают к многообразным и многоуровневым публичным институтам. Прозрачность институтов власти и управления является сегодня особенно проблематичным и потому особенно важным условием общественной подотчетности и ответственности правящих.

Требуемая прозрачность системы власти и управления обеспечивается должным функционированием всех основных элементов демократического правового государства1. В то же время есть институт, который создан недавно и продолжает развиваться как непосредственный ответ и специальное решение проблемы непрозрачности государственных структур и мега-корпораций — гарантированный доступ к официальной информации. Доступу к официальной информации (официальным документам) посвящены Рекомендация 2002 г. Комитета министров Совета Европы и открытая в 2009 г. для подписания Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам.

На глазах двух-трех поколений людей доступ к официальной информации стал одним из важнейших конституционных институтов современного государства (то есть государства национального, демократического, правового — все эти определения, по сути, синонимичны). Мы рассматриваем гарантированный доступ к официальной информации как публично-правовое институциональное триединство, которое выступает и может быть рассмотрено как а) конституционный принцип гражданской общности, развивающий на современном этапе принцип гласности публичного права и правового государства; б) субъективное право каждого; в) государственная обязанность публичных институтов и их должностных лиц.

Теперь от рассмотрения общих понятий перейдем к изучению практического опыта. Остановимся на опыте Канады, который, на наш взгляд, представляет собой не рядовой «кейс», а настоящий мастер-класс институционального обеспечения общественного доступа к официальной информации. Политическая элита и общественность Канады за 30 лет создали одну из лучших в мире, притом постоянно развивающуюся институциональную систему прозрачности и подотчетности государственных органов.

Право на доступ к официальной информации

Началом формирования канадской системы доступа к официальной информации следует считать 1982 г.2, когда в едином пакете были приняты два системообразующих закона. Закон о доступе к информации (Access to Information Act) предоставлял канадцам право на доступ к информации, содержащейся в документах, которыми распоряжаются правительственные органы и учреждения. В то же время закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act) определил параметры права доступа к информации частного характера.

Закон о доступе к информации устанавливает право «на доступ к информации, содержащейся в документах, находящихся под контролем правительственных органов» по запросу и порядок, в соответствии с которым канадские граждане (в Канаде или за рубежом), постоянные жители и зарегистрированные в Канаде юридические лица могут получать доступ к официальной информации. Понятие «документы» включает письма, заметки, доклады, фотографии, кино- и фотопленки, микроформы, планы, рисунки, схемы, карты, аудио и видеозаписи, машиночитаемые или электронные файлы.

В этом законе формулируются исключения из права на доступ к информации. Так, документы, содержащие информацию о совещаниях министров, и рекомендации, представленные Кабинету в ходе обсуждений, исключены из сферы его действия сроком на 20 лет (по истечении которого они становятся открытыми). Именно эта часть подвергалась особой критике. Как отмечают канадские эксперты, закон создает абсолютную привилегию правительства относительно «тайн Кабинета» и возможность объявить любой документ «документом Кабинета». Кроме того, под его действие не подпадают документы, где содержится информация, защищенная положениями о конфиденциальности (они приведены в прил. II к закону). Сюда относятся положения о конфиденциальности закона о подоходном налоге, закона о регистрации преступлений и преступников, закона о защите престарелых.

Порядок доступа граждан к персональным данным о себе, собранным государственными органами, регулируется положениями закона о неприкосновенности частной жизни.

Кроме того, в соответствии с законом о защите частной информации и документов в электронной форме 2004 г. граждане имеют право доступа и коррекции касающихся их персональных данных, которые находятся в распоряжении бизнес-структур, регулируемых федеральным правительством (например, телекоммуникационных компаний и банков). В данном законе также перечисляются основания, исходя из которых государственные органы имеют право отказать в предоставлении информации. Это касается:

- информации, раскрытие которой может нанести вред интересам третьих лиц;

- информации, полученной от других уровней власти;

- отношений Центр-Регионы;

- внешней политики и обороны Канады;

- расследований, связанных с нарушением Закона;

- безопасности отдельных лиц;

- экономических интересов Канады;

- информации личного характера;

- информации, относящейся к третьим лицам;

- советов и рекомендаций;

- процедур испытаний и аудита;

- адвокатской тайны;

- запретов, введенных законом.

Запрос на получение информации

Запрос должен подаваться в письменном виде и содержать ссылку на закон. В нем должен быть представлен достаточный объем сведений, позволяющих сотруднику организации, в которую подается запрос, найти требуемую информацию. Кроме того, необходимо подтверждение об уплате заявительной пошлины в размере 5 долларов.

Многие канадские эксперты (хотя не все) считают обоснованным и сам принцип взимания платы для покрытия дополнительных издержек, и средний размер платы, взимаемой с заявителей на практике. По мнению Элизабет Денхам, действующая в Канаде система оплаты неэффективна, поскольку она не обеспечивает покрытия программных расходов. Факт финансовой убыточности системы доступа к информации не вызывает сомнений. Другой вопрос, а могут и должны ли в принципе расходы на предоставление официальной информации по запросам покрываться заявителями? Хотя экономность, безусловно, является актуальным вопросом.

Общей рекомендацией экспертов является изменение прейскуранта пошлин с целью провести различие между обычными и коммерческими запросами, а также ввести сбалансированную оплату для наиболее объемных запросов.

Обратим внимание на отсутствие в Законе требования к заявителю мотивировать свой запрос. Справедливость такого подхода была подтверждена решением Федерального суда Канады, в соответствии с которым правительство обязано отвечать на все запросы, независимо от мотивов, преследуемых заявителями.

Немаловажное дополнение в закон о доступе к информации было внесено законом о федеральной подотчетности (Federal Accountability Act) в 2006 г., который обязал государственные органы Канады оказывать содействие лицам, запрашивающим информацию:

- прилагать все возможные усилия. Для того чтобы помочь заявителю с запросом о предоставлении информации;

- тщательно и исчерпывающе отвечать на запрос;

- предоставить своевременный доступ к данным в требуемом формате;

- не принимать во внимание личность заявителя.

Ответ на запрос должен быть представлен в течение 30 дней. В особых обстоятельствах этот срок может быть продлен, такое решение может быть обжаловано у Комиссара по вопросам информации.

Обязанность предоставлять информацию

Канадский закон о доступе к информации не распространяется на законодательную и судебную ветви власти — он действует в отношении органов исполнительной власти, государственных учреждений и корпораций. В прил. I к нему дается их полный перечень. Вопрос включения тех или иных органов в сферу действия закона всегда вызывал споры. При этом активно обсуждается само понятие «государственная структура (учреждение)». Отметим, что со временем в Канаде возобладал и получил законодательное закрепление достаточно широкий подход к пониманию объектов действия Закона о доступе к информации — органов, выполняющих государственные функции или использующих средства налогоплательщиков.

Канадские эксперты практически едины в понимании необходимости расширения перечня государственных корпораций, подпадающих под действие закона. В этой связи подчеркивается важность разработки четких критериев для отнесения госкорпораций к этому перечню. В то же время большинство канадских экспертов сходятся во мнении, что парламент и суды должны оставаться за пределами действия этого закона.

С 2007 г. действие закона о доступе к информации стало распространяться на государственные («коронные») корпорации, их дочерние предприятия, а также фонды, созданные в соответствии с федеральным законодательством3. Кроме того, в результате настоятельных рекомендаций экспертного сообщества в сферу действия закона о доступе к информации были включены чиновники аппарата парламента.

Нет доступа без контроля

Парламент.Канада придерживается Вестминстерской модели парламентарной демократии, и именно парламент контролирует исполнение государственными органами закона о доступе к информации. Специально для реализации этих контрольных функций создана должностькомиссара по вопросам доступа к информации(формально его назначает генерал-губернатор Канады, но он не может сделать этого без резолюции Сената и Палаты общин). Комиссар ежегодно представляет парламенту отчет о ситуации с жалобами в рамках программы доступа к информации. В свою очередь,Бюро тайного совета —центральный орган исполнительной власти Канады — также представляет парламенту свой отчет по вопросам применения законов о доступе к информации и неприкосновенности частной жизни.

В 2004 г. был создан новыйпарламентский Комитет по доступу к информации, защите сведений личного характера и этике,который обладает статусом постоянного комитета парламента. Нужно иметь в виду, что в Канаде нет традиции функционирования в парламенте большого числа постоянных комитетов, к которым приписаны все депутаты. Создание специального парламентского комитета еще раз показывает, сколь большое значение канадцы придают вопросам прозрачности государства.

Комиссар по вопросам доступа к информации.Этот важнейший институт прозрачности власти был учрежден законом о доступе к информации 1982 г. В Канаде существует традиция функционирования специализированных правозащитных государственных органов — парламентских уполномоченных (комиссар по вопросам приватности, комиссар по этике федерального парламента Канады, комиссар по правам человека). Комиссар по доступу к информации является должностным лицом парламента, он рассматривает жалобы, на нарушение права на доступ к информации, готовит ежегодные и специальные отчеты для парламента о результативности программы доступа к информации.

Лицо, подавшее запрос и не удовлетворенное ответом, имеет право обратиться к комиссару по вопросам доступа к информации с жалобой на действия государственного органа или организации, получившей запрос. Только после завершения расследования, проводимого комиссаром, допускается обращение заявителя в суд.

Комиссар по доступу к информации обладает широкими полномочиями по расследованию вопросов, связанных с решениями правительственных органов относительно доступа к информации, но без права отменять такие решения. Комиссар должен расследовать все жалобы, независимо от того, с какой целью они были поданы. Он проводит расследование и представляет свой отчет руководителю соответствующей организации. В отчете по результатам расследования жалобы комиссар либо рекомендует государственному органу открыть информацию, либо подтверждает правомерность отказа в ее предоставлении.

Надо иметь в виду, что генеральный прокурор Канады вправе выдавать распоряжение, запрещающее проведение расследования комиссаром в отношении информации, полученной конфиденциальным путем от «иностранного субъекта» или с целью защиты интересов национальной безопасности. Это изменение в закон о доступе к информации было внесено после терактов 11 сентября 2001 г. в США.

Расследования и публичная активность комиссара, включая участие в суде на стороне заявителя, заставляют чиновников быть более аккуратными в обработке запросов и хорошо взвешивать аргументы при отказе заявителю. Поэтому отношение к парламентскому уполномоченному у высокопоставленных канадских госслужащих далеко не дружелюбное. Как свидетельствует Дональд Савуа(SavoieDJ.Court Government and the Collapse Accountability in Canada and United Kingdom. University of Toronto Press Incorporated, 2008. P. 287), напряженность между правительством и комиссаром по доступу к информации вылилась не только в судебные разбирательства, но и в попытки правительства жестко контролировать бюджет Офиса комиссара с целью понизить эффективность его работы.

Суды.Если заявитель не согласен с решением комиссара, признавшим жалобу необоснованной, он вправе обратиться в Федеральный суд Канады. Закон о доступе к информации устанавливает 45-дневный срок с момента получения заявителем результатов рассмотрения комиссаром жалобы, в течение которого он может обратиться в суд. По усмотрению суда этот срок может быть продлен.

Комиссар может и сам обращаться в суд в течение тех же 45 дней с целью пересмотра отказа государственных органов в предоставлении информации, но при соблюдении двух условий: во-первых, если комиссар проводил расследование по данному делу; во-вторых, если заявитель дает согласие на судебные действия комиссара.

Федеральный суд Канады выносит решения по вопросам отказа в выдаче информации государственными органами. Следующая обеспечивающая независимое рассмотрение вопроса судебная инстанция – Федеральный апелляционный суд. Последней юридической инстанцией по делам, относящимся к сокрытию информации государственными органами, для всех физических и юридических лиц является Верховный суд Канады.

Уловки канадских чиновников

Канадские эксперты приводят показательные примеры того, как чиновники приспосабливаются и стараются на практике минимизировать воздействие Закона о доступе к информации. Аласдер Робертс (Roberts A.S. Spin Control and Freedom of Information: Lessons for the United Kingdom from Canada // Public Administration V. 83. Issue 1 (March 2005). P. 8, 9, 13), например, рассказывает, что правительственные служащие предупреждают офис премьер-министра о политически деликатных запросах. Обычно эти запросы приходят от СМИ и Парламента и касаются стратегических дебатов или расходов, связанных с поездками государственных служащих. Одной из «стратегий» работы с деликатными запросами считается задержка с ответом или препятствование скорому ответу. А. Робертс констатирует, что «промедление особенно чувствительно для журналистов, членов Парламента или других представителей партий. Новости сменяют одна другую в определенном ритме, поэтому долго оставаться актуальной проблема не может, и на ее место придет другая»30. Судя по статистике жалоб, направленных Комиссару по вопросам информации за 2007-2008 гг., задержка ответа на запрос действительно стала основной проблемой обеспечения порядка доступа к информации.

Д. Савуа приводит еще один распространенный и простой способ для бюрократии уменьшить свои трудозатраты и политические риски от воздействия закона о доступе к информации — не записывать все на бумагу. Такой способ, говорит он, хорошо работает как в Канаде, так и в Великобритании. Приведенные автором примеры впечатляют. Так, бывший премьер-министр Великобритании Тони Блэр обсуждал вопрос об участии в войне в Ираке, показывая Powerpoint-презентации. А премьер-министр Канады Стивен Харпер распорядился, чтобы государственные служащие осуществляли рабочие коммуникации устно — в целях сокращения расходов, конечно.

Показательны приведенные Д. Савуа свидетельства канадских чиновников из центральных агентств и линейных департаментов о практиках делопроизводства. Если первоначально законодательство по доступу к информации заставило чиновников четко и отлажено переносить свои мысли и рекомендации на бумагу, то сейчас ситуация поменялась — дело дошло до того, что правительство ориентирует государственных служащих не фиксировать все на бумаге. А устное общение, рекомендации, предложения, как известно, не подпадают под действие закона о доступе к информации. Процитируем замечательное признание одного из чиновников: «Если раньше ничто не двигалось в правительстве, пока не было изложено на бумаге, то сейчас ситуация абсолютно обратная».

Д. Савуа фиксирует крайне опасную тенденцию в управлении информацией на государственной службе, которая подрывает право граждан на доступ к официальной информации и возможность общества эффективно контролировать госаппарат. В этой связи стоит прислушаться к мнению респондента, которого автор представляет как члена британского парламента, а в прошлом министра кабинета Маргарет Тэтчер. По оценке этого сведущего эксперта, отсутствие записей ведет к «плохому правительству», потому как разработчики стратегий не будут иметь необходимой информации на равных основаниях, и «разрушит подотчетность, поскольку невозможно будет вести контроль без письменного свидетельства».

От скандала к прозрачности

Реформирование системы доступа к официальной информации, о котором толковали эксперты, вряд ли вышло бы за рамки «косметического ремонта», если бы не грандиозный коррупционный скандал, буквально потрясший Канаду и ее политический класс. Так называемый спонсорский скандал, связанный с выплатой почти 300 млн долл. из казны рекламным компаниям за пропаганду федеральной символики в Квебеке после референдума по его независимости в 1995 г., стоил кабинету либералов вотума недоверия и закончился их сокрушительным поражением на досрочных парламентских выборах в начале 2006 г.

Лидер консерваторов Стивен Харпер обещал поддержавшим его канадским избирателям принять Акт о подотчетности правительства. Всем стало очевидно, что существующая практика получения официальной информации по запросу не обеспечивает должной прозрачности государственной власти. Нужен был радикальный шаг к системе прозрачности и подотчетности власти. И этот шаг был сделан. В апреле 2006 г. кабинет Харпера принял План действий в области подотчетности и внес на рассмотрение парламента закон о федеральной подотчетности. План действий, нацеленных на то, чтобы «сделать правительство более ответственным, открытым и нравственным», включал следующие взаимоувязанные реформы:

- пересмотр порядка финансирования политических партий и ужесточение правил лоббирования («политическая реформа»);

- обеспечение прозрачности и открытости назначения кадров в государственные органы и решений об использовании бюджетных средств («парламентская реформа»);

- реформирование системы государственных закупок;

- защита «стукачей» — лиц, сообщающих об уголовно наказуемых деяниях, совершенных госслужащими;

- расширение сферы действия закона о доступе к информации;

- обязательная публикация, «упреждающее раскрытие» определенных сведений (например, представительские и транспортные расходы госслужащих, результаты опросов общественного мнения и др.).

Канадское общество потребовало реформы, чтобы «остановить влияние денег на политику». Поэтому важнейшим направлением Плана действий стал пересмотр порядка финансирования политических партий:

- установлена максимальная сумма отдельных пожертвований зарегистрированной партии или кандидатам в размере 1000 долл., которую частное лицо может внести в течение одного года (ранее предельный размер пожертвований составлял 5000 долл.);

- профсоюзам, корпорациям и организациям запрещено делать любые пожертвования политическим партиям;

- с 7 до 10 лет продлен срок, в течение которого может быть возбуждено уголовное преследование по факту нарушения закона о выборах.

В декабре 2006 г. был принят закон о федеральной подотчетности (см. выше), вступивший в силу в 2007 г. Для популяризации и разъяснения новых законодательных постановлений и стратегии обеспечения прозрачности канадского государства создан специальный WEB-сайт этого закона. Обратим особое внимание на важные изменения и дополнения, которые были внесены в систему доступа к официальной информации, извлекая уроки из практического опыта ее функционирования.

Во-первых, был расширен перечень государственных структур, подпадающих под действие закона о доступе к информации: наряду с федеральными министерствами и ведомствами в него включены государственные корпорации и их дочерние предприятия, фонды с государственным участием, аппараты ответственных должностных лиц парламента, Центральная избирательная комиссия.

Во-вторых, в законе была закреплена обязанность государственных структур оказывать поддержку запрашивающей стороне, прилагать все возможные усилия Для того чтобы помочь заявителю с запросом о предоставлении информации.

В-третьих, введена практика — «упреждающее раскрытие» информации государственными органами, включая обязательные публикации на официальных сайтах годовых и поквартальных отчетов государственных структур обо всех суммах, которые были израсходованы и выплачены должностным лицам. Ответственность за публикацию несут руководители госструктур. Кроме того, законодательно уточнено, что все данные о поездках и представительских расходах относятся к разряду официальной информации.

Следующее ключевое направление политической реформы — это ужесточение правил в области лоббирования. В этих целях в закон о регистрации лоббистов были внесены следующие изменения:

- наложен запрет на лоббистскую деятельность для министров, сотрудников аппаратов министров и других высокопоставленных чиновников в течение пяти лет после оставления ими своего поста;

- запрещено платить и получать вознаграждения, обусловленные или связанные с результатами лоббистских мероприятий;

- установлено требование к министрам и высокопоставленным правительственным чиновникам в обязательном порядке регистрировать свои контакты с лоббистами;

- учрежден новый пост независимого комиссара по лоббированию, наделенного широкими полномочиями по расследованию фактов нарушения положений нового закона о лоббировании и Кодекса этических норм для лоббистов;

- установлен порядок, в соответствии с которым Комиссар по лоббированию осуществляет проверку предоставляемой лоббистами информации об их контактах с высокопоставленными государственными чиновниками и публикует ее на официальном WEB-сайте;

- продлен срок, в течение которого нарушения, связанные с лоббированием, могут быть предметом расследования и преследования по закону.

В рамках парламентской реформы большое внимание было уделено мерам по обеспечению прозрачности процедур назначения кадров в органы, советы и комиссии, особенно в части проведения конкурсов на замещение вакансий при обязательном соблюдении принципа независимости государственной службы от групповых интересов, а также принципа назначения на должности в соответствии с заслугами.

В Канаде лоббирование является законным видом деятельности. В настоящее время при правительстве Канады действуют около 5000 лоббистов. Среди них различаются индивидуальные советники и лоббисты, представляющие канадские общества и организации. В соответствии с ныне действующим Законом о регистрации лоббистов, частные лица, получающие вознаграждения за то, что контактируют с государственными чиновниками по вопросам принятия решений правительства, должны проходить публичную регистрацию. Любая информация, собранная на основании закона о регистрации лоббистов и относящихся к нему подзаконных актов, в соответствии с законодательными нововведениями должна быть достоянием общественности.

Для обеспечения прозрачности при использовании бюджетных средств создан пост парламентского руководителя бюджета, в задачи которого входит предоставление депутатам и парламентским комитетам результатов независимых анализов по финансовым и экономическим вопросам. Один раз в квартал парламентский руководитель бюджета обязан подвергать пересмотру финансовые прогнозы, составляемые от имени правительства Министерством финансов. Министерства и ведомства обязаны своевременно предоставлять комитетам парламента точные сведения, а по запросу парламентского руководителя бюджета — любые данные, которые могут ему потребоваться в целях осуществления им своих полномочий.

В рамках реформы системы государственных закупок был осуществлен «ряд мер по ее оздоровлению и обеспечению прозрачности, справедливости и открытости тендерных сделок в области снабжения, предоставления услуг и производства работ». Важная роль отведена новому институту-аудитору государственных закупок, который призван контролировать соблюдение процедур и отвечать на жалобы поставщиков.

С целью усилить контроль выполнения финансовых распоряжений правительства, в Уголовный кодекс внесены дополнения, предусматривающие наказание за мошенничества, связанные с расходованием средств налогоплательщиков.

Были приняты меры по оздоровлению методов рекламной деятельности и проведению исследований общественного мнения для правительства. Понятно, что исследования общественного мнения нужны правительству для получения «обратной связи» от граждан, а через рекламу оно доводит до граждан информацию о государственных программах и услугах. Однако эта важная область аутсорсинга оставалась без серьезного надзора. После знаменитого «спонсорского скандала» в 2006 г. были законодательно закреплены следующие требования к осуществлению подобных контрактов:

- обязательное опубликование результатов исследований общественного мнения в течение шести ближайших месяцев после их проведения;

- запрет на практику представления отчетов в устной форме;

- обязательная передача министерствами и ведомствами окончательных письменных отчетов по результатам исследований в Библиотечно-архивное управление Канады в течение шести месяцев со дня окончания работ по договорным проектам в области исследований общественного мнения.

Согласно ежегодному отчету Агентства общественных работ и правительственных служб Канады за 2004-2005 гг., правительство выдвинуло 621 проект в области исследований общественного мнения, рыночная стоимость которых оценивалась в 29 млн долл., к работе были привлечены 74 исследовательских учреждения.

В настоящее время от федеральных министерств и ведомств в обязательном порядке требуется публиковать на официальных сайтах сведения, касающиеся контрактов на проведение исследований общественного мнения, а также краткие справки о выполненных проектах в целях облегчения доступа общественности к такой информации. Кроме того, обязательной публикации в интернете подлежит информация о результатах опросов населения, проведенных по заказу федеральных исполнительных органов и организаций на общегосударственном и региональном уровнях.

Подтверждением серьезности намерений сделать госаппарат открытым стало закрепление комплекса мер по защите тех лиц, которые сообщают о совершаемых госслужащими противозаконных деяниях. Закон о федеральной подотчетности предписывает предоставлять общественности информацию о фактах нарушений. Информация, предоставленная осведомителями, должна быть незамедлительно обнародована за исключением случаев, когда затронуты вопросы государственной безопасности или безопасности физических лиц. В отношении самих осведомителей, сообщивших о правонарушениях или сэкономивших средства налогоплательщиков, установлены денежные премии.

Защите при раскрытии информации о правонарушениях государственных служащих в Канаде придается самое большое значение — это один из ключевых элементов в институциональной системе по противодействию коррупции. В развитие закона о федеральной подотчетности 15 апреля 2007 г. вступил в силу специальный закон о защите государственных служащих, раскрывающих информацию о правонарушениях на рабочих местах. Исходя из того, что отсутствие безопасного механизма защиты государственных служащих, раскрывающих информацию о правонарушениях на рабочих местах, вредит самой госслужбе и государственному управлению в целом, закон создает в госсекторе процедурный механизм для тщательного и объективного расследования каждого конкретного случая подачи заявления о правонарушении при сохранении конфиденциальности персональных данных «информаторов».

Необходимыми элементами единого антикоррупционного механизма должны стать созданные в июле 2007 г. новые институты: Управление по вопросам добросовестности и порядочности в государственном секторе, подчиненное соответствующему уполномоченному парламента, и Трибунал по защите государственных служащих, раскрывающих информацию о правонарушениях на рабочих местах.

В случае уполномоченного по вопросам добросовестности и порядочности в государственном секторе канадцы действовали в рамках своей политической традиции, а именно, учредили федеральный надзорный институт по защите прав со статусом должностного лица парламента, соответственно назначаемого и ответственного перед ним. Такой статус уполномоченного обеспечивает его независимость от правительства. Независимость уполномоченного, приданное ему право проведения расследований, включая право вызова свидетелей повесткой, а также прямая подотчетность парламенту обеспечивают систему по противодействию коррупции инструментами, необходимыми для обнаружения и документирования правонарушений на госслужбе.

Не менее интересен и такой антикоррупционный институт, как специальный Трибунал по защите государственных служащих, раскрывающих информацию о правонарушениях на рабочих местах, наделенный правом выносить решение о том, имели место репрессии либо нет, а также правом определять средство защиты или назначать дисциплинарные меры. Создание подобного института — это, что называется, чисто канадский эксперимент, прецедентов в мировой практике до него не было, а тем более не было увязки его деятельности с функционированием уполномоченного по вопросам добросовестности в государственном секторе. Трибунал вправе предписать (по представлению уполномоченного) принятие мер защиты в отношении преследуемых госслужащих и наложение дисциплинарных санкций на государственных служащих, совершивших репрессивные акты.

С 2001 г. в Канаде реализуется государственная программа «Государственное управление в режиме on-line (GOL)». Ее главный принцип заключается в ориентации на клиента при оказании услуг. Из этого принципа следует важное требование к государственным структурам — предоставлять информацию и услуги независимо от ведомственных границ. Сегодня предоставление государственных услуг обеспечивается через специальный правительственный сайт. В Канаде в режиме on-line предоставляются 130 услуг, популярных у граждан и бизнеса: может осуществляться выписка направления к врачу; получение или продление водительских прав; получение рекомендаций по страхованию; получение свидетельства о рождении; доступ к картам районирования земельных участков. Более 30 on-line-услуг предусмотрено для бизнеса. По оценке Университета Брауна (США), в Канаде наравне с признанными лидерами в рейтингах электронного правительства — Великобританией, Сингапуром и Тайванем — имеется самый широкий перечень предоставляемых правительственными сайтами услуг в режиме on-line.

Что показывает канадский опыт

В завершение обзора канадской модели информационной открытости и подотчетности власти выделим то главное, что необходимо извлечь и усвоить из опыта Канады для пользы России.

Канадское законодательство четко и детально регламентирует порядок и процедуры доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, по запросу заявителя. Следует отметить своевременную проработку и динамичное развитие подзаконного нормотворчества на уровне актов исполнительной власти, без чего даже самый правильный закон трудно применить на практике.

В Канаде создана целостная институциональная система обеспечения широкого доступа к официальной информации с отлаженной инфраструктурой. В этой системе четко закреплено, какие государственные структуры и должностные лица отвечают за практическое применение закона о доступе к информации, аудит и развитие системы доступа к информации.

Канадский опыт убедительно показывает, что ключевым институтом, по сути дела гарантом действенности системы доступа граждан к официальной информации является специальный, независимый от правительства надзорно-контрольный орган — парламентский уполномоченный по доступу к информации (в Канаде он называется комиссаром по вопросам доступа к информации).

В середине 2000-х годов Канада провела фундаментальную административную реформу, которая превратила доступ граждан к официальной информации в еще более широкую систему прозрачности и подотчетности государства. Важнейшим элементом системы широкого доступа к официальной информации и государственным услугам стала программа «Государственное управление в режиме on-line». В Канаде государственная программа — это не просто растиражированный и разрекламированный бюрократический документ, а система реальных действий.

В Канаде придают большое значение популяризации самой идеи права на доступ к информации. 28 сентября в развитых странах отмечается Международный день права знать (Right to Know Day). A в Канаде отмечается Неделя права знать (Right to Know Week) при активном участии неправительственных организаций и правительственных институтов.

По данным Международной неправительственной организации Transparency International, Канада входит в число пяти лучших стран по уровню честности государственной службы. А в рейтинге 180 стран мира по уровню восприятия коррупции в государственном секторе Канада в 2008 г. занимала 9 место (8,7 баллов)4. Пример Канады показывает, что прозрачное и подотчетное государство стоит не дешево, но «дорогого стоит». Честно работающий госаппарат стал не просто важной составляющей привлекательного глобального бренда с красным кленовым листом. Показатели конкурентоспособности и качества жизни, которых добилась Канада, вызывают уважение во всем мире и желание многих людей переселиться туда на постоянное место жительства. Уже несколько лет подряд, по ежегодной статистике ООН, Канада является одним из лучших мест в мире для проживания по совокупности важнейших критериев (общий уровень жизни, экология, культура и искусство, образование, уровень преступности и т.д). Бюджетная политика Канады — самая эффективная среди стран G7; стоимость жизни в Канаде — самая низкая среди стран G7; инфляция в Канаде — в среднем 1,6 % за пять лет. По данным 2005 г., Канада занимает 14-е место из 111 стран в индексе качества жизни5.

Источник: Афанасьева О.В. Прозрачность и подотчетность власти. Канадский урок // Мировая экономика и международные отношения № 10 2010.

1Можно воспользоваться тем перечнем, который Роберт Даль назвал в качестве минимального и абсолютно необходимого для демократической системы набора институтов. Это выборность должностных лиц; свободные, честные, часто проводимые выборы; свобода выражения мнений; альтернативные источники информации; автономия ассоциаций; всеобщие гражданские права. Добавим еще честный и справедливый суд.
2В истории Канады 1982 г. - особая веха. В тот год были приняты новая Конституция Канады, формально провозгласившая суверенность и независимость государства от Британской Короны, и канадская «Хартия прав и основных свобод», являющаяся конституционным актом. Хартия к фундаментальным правам и свободам отнесла «свободу мысли, убеждений, мнений и их выражения, включая свободу прессы и других коммуникаций». Принятые тогда же законы о доступе к информации и неприкосновенности частной жизни развивали и конкретизировали положения Хартии.
3Закон о федеральной подотчетности 2006 г. расширил перечень подпадающих под действие Закона о доступе к информации государственных структур и одновременно четко сформулировал исключения для каждой категории новых объектов Закона. Так, для семи государственных корпораций:Postes Canada(Почтовая связь Канады),VIA Rail(Железные дороги Канады),La Societe Radio-Canada(Радио Канады),Energie atomique du Canada(Атомная энергия Канады),Exportation et developpement Canada(Экспорт и развитие Канады),Centre national des arts(Национальный центр искусств) иOffice d'investissement des regimes de pension du secteur public(Агентство по инвестициям в пенсионные режимы государственных учреждений), исключения составляют профессиональные тайны или финансовые, коммерческие, научные и технические данные третьей стороны. Кроме того, под исключение подпадает информация вещательных программ и журналистских источников.
4Для сравнения: наивысшую оценку в рейтинге ИВК делят Дания, Новая Зеландия и Швеция –каждая изних получила по 9,3 балла. У России –147-е место (2,1 балл).Наши соседи по рейтингу: Сирия, Бангладеш, Кения (тоже 2,1 балл).(http://www.transparency.org.ru/doc/CPI%202008_press%20release_Rus1_01216_1.pdf).
5http://www.economist.com/media/pdf/QUALITY_OF_LIFE.pdf


Фото: FA Bobo/PIXSELL/PA Images/TASS












РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
О чем предупреждал Даниил Дондурей
11 ДЕКАБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Дондурей обращал внимание на те «невидимые стены» и коридоры, которые выстроены и укреплены в головах подавляющего большинства наших соотечественников всех возрастов, национальных, образовательных и имущественных групп. Преодолеть такие препятствия очень сложно. В контексте влияния на национальную экономику они никогда не рассматриваются. Нет и публичного акцентирования этой проблемы. А значит — нет и политического и профессионального заказа на соответствующие исследования, получение сопоставимых данных.
Как обуздать дедовщину?
27 НОЯБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Каждая российская мать, провожая сына в армию, боится, что он станет жертвой издевательств со стороны «дедов»-старослужащих при полном попустительстве офицеров и старшин. Россия просто обязана обуздать дедовщину в своей армии. Но как? Сравним порядки в наших вооруженных силах с порядками европейских стран
В ловушке локального максимума
20 НОЯБРЯ 2017 // АНДРЕЙ МОВЧАН
Миллионы пенсионеров в основном состоят из тех, кому на рубеже 90-х было 35 – 45 лет. Это были состоявшиеся в советской системе люди, уже не готовые в силу возраста менять парадигмы и профессии. Именно их в массе 90-е оставили на овсяной каше и воде на несколько лет, отобрали даже те малые доходы, которые они имели при социализме, заставили резко снизить свой социальный статус, унизили их, заставив все время чувствовать свою вину за то, как они жили до 1991 года. В нынешней системе они видят возврат к «разумному социализму», который оправдывает их прошлое и, одновременно, защиту от неопределенности и унижения 90-х годов.
Гражданский долг россиян сегодня
13 НОЯБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ, ИГОРЬ Г.ЯКОВЕНКО
В чем состоит гражданский долг россиян сегодня? В том, чтобы спасти «русский мир» от перспективы отсталости, нищеты и вырождения, преодолеть традиционное холопское сознание, надежду на доброго царя-президента, сделать народ хозяином своей жизни. Подобно тому, как стали хозяевами на своей земле шведы и финны, научившиеся на деле контролировать свою бюрократию. Надо самим отвечать за то, что происходит вокруг. А для этого изменить свой менталитет, политическую систему, правоприменительную практику, заставить чиновников служить, не наживаясь. Отсюда следует практическое понимание гражданского долга – мирными средствами добиваться таких реформ, которые создадут условия для притока иностранных инвестиций и связанных с ними высоких технологий. Уйти от самоизоляции России.
Вера в «доброго царя» или президента: истоки
5 НОЯБРЯ 2017 // РУСТЕМ НУРЕЕВ
Российское общество и в наши дни по традиции остается не эмансипированным от власти. Монархическая традиция, наивная русская вера в «доброго царя», ожидание Вождя, Хозяина, Лидера во многом преобладают в сознании народных масс вплоть до наших дней. Точка опоры у большинства россиян вынесена вовне, связана с верховной государственной властью. В России в отличие от стран Запада исторически сложился тип общественной системы, для которого характерны «перевернутые» отношения собственности и власти: в его основе лежит эффективность власти, а не эффективность собственности. Почему?
Ты гражданином быть обязан!
30 ОКТЯБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ, ИГОРЬ Г.ЯКОВЕНКО
Большинство россиян хотят быть подальше от политики. Мол, мы люди маленькие, меньше возникаешь – дольше проживешь. Жили бы они в древних Афинах, их бы точно наказали атимией – публичным бесславием, бесчестием, презрением, лишением прав гражданского состояния. Человек, подвергшийся атимии, не имел права выступать в Народном собрании, занимать должности, служить в армии, участвовать в Олимпийских играх. Столь суровой была кара за неучастие в политике. Закон требовал, чтобы во время волнений и междоусобиц граждане примыкали к одной из борющихся партий.
Ценности, менталитет финнов и благоприятный фон реформ школьного образования
23 ОКТЯБРЯ 2017 // ТАТЬЯНА МИХАЙЛОВСКАЯ
Демократическое государство всеобщего благосостояния. Всеобщее благосостояние стало главным принципом финского государства. Государство всеобщего благосостояния было создано в относительно короткий период. Перед Второй мировой войной в Финляндии было много бедных. Сегодня дифференциация по уровню доходов населения в Финляндии одна из самых низких в мире. По данным ОЭСР, Всемирного банка 2009–2012 годов, соотношение доходов 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных граждан по странам, в разах: Дания – 5,3, Финляндия – 5,4, Швейцария – 6,0, Норвегия – 6,1, США и Канада – 8,9, Великобритания – 10,0, Южная Корея – 10,7, Россия – 16,4, Китай – 17,6.
До последнего патрона
16 ОКТЯБРЯ 2017 // ГЕНРИ ХЕЙЛИ
Cтраны вроде России, а точнее, подавляющее большинство стран во всем мире, объединяет одно важное свойство. Они функционируют благодаря личным отношениям между людьми, а не деперсонализированным институтам. В этих странах люди не могут коллективно организовываться, если они не знают друг друга. Представьте, что кто-то решил основать благотворительную организацию и собирает на нее деньги. Скорее всего, никто не решится дать ему денег вслепую, потому что заподозрит, что они будут растрачены.
Будут сидеть. Как румыны ломают хребет коррупции
9 ОКТЯБРЯ 2017 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
В начале этого года румынское гражданское общество одержало важную победу, вынудив правительство отказаться от постановления об амнистии коррупционерам. Таких массовых демонстраций страна не знала с момента падения режима Чаушеску в 1989 году. Количество протестующих достигло 500 тысяч - на площади Виктория в центре Бухареста у здания правительства собралось до 300 тысяч человек, а в крупных городах - десятки тысяч.
Пять рецептов борьбы с коррупцией на примере Румынии
9 ОКТЯБРЯ 2017 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
В 2016 году Румыния заняла 58 место в индексе восприятия коррупции. За решеткой оказались 1500 высших чиновников, среди них и брат экс-президента Мирча Бэсеску. Хотя еще 10 лет назад именно коррупция была главным препятствием для вступления страны в Европейский Союз. Чтобы узнать, как Румынии удалось изменить ситуацию, мы встретилось с экс-министром юстиции Моникой Маковей.