Что делать?
13 декабря 2017 г.
Защита информантов: зарубежный опыт и ситуация в РФ
Ежедневный журнал

Нужда в информантах

Коррупция в России превратилась в одно из главных препятствий экономического развития. Так, по подсчетам Ассоциации адвокатов «За права человека», в 2010 году коррупционный оборот составлял примерно половину объема российской экономики, что подтверждает данные Всемирного банка (оперировавшего цифрой в 48% ВВП)1. Можно представить, какой потенциал экономического развития коррупция подавляет в стране каждый год. Впрочем, замедление темпов роста – не самое страшное следствие коррупции. Самым страшным является разложение государства с перспективой коллапса всей управленческой машины.

Споры о методах борьбы с этой серьезнейшей угрозой ведутся давно: на суд общественности была предложена масса вариантов. Россияне готовы обсуждать и в разной степени принять многие из них. Но один метод стоит особняком. Речь идет о привлечении к борьбе с коррупцией информантов. То есть тех, кого несколько десятилетий назад назвали бы «доносчиками». Здесь россияне очень осторожны.

В 2008 году ВЦИОМ провел опрос, чтобы выяснить, кого россияне проинформируют, если им станет известно о случаях коррупции. Никому не сообщили бы 30% опрошенных, К местным органам власти обратилось бы 8%, в СМИ – 7%, к правозащитникам – 6%, с правоохранительными органами связались бы лишь 31%2. На деле все еще хуже: опыт наблюдения за российской действительностью показывает, что даже те россияне, которые декларативно готовы объявить об увиденных случаях коррупции и злоупотреблений, на деле, скорее всего, промолчат. И неудивительно. Сказываются и коллективная память об ужасах сталинизма, и широкое распространение в российском обществе «блатной этики», и укорененное в культуре недоверие к государству3.

При этом очевидно, что без участия широких слове населений борьба с коррупцией невозможна. Д.А. Медведев верно отметил, что «этот вид преступлений носит скрытый характер, как говорят юристы, – латентный характер, преступников трудно найти, преступления трудно расследовать, трудно привлечь к ответственности»4. Так что зло, с которым вынуждена бороться Россия, трояко: во-первых, оно масштабно по объему вовлеченных средств и ресурсов, во-вторых, оно широко распространено и, в третьих, оно трудно выявляемо. Соответственно, без готовности каждого россиянина стать потенциальным информантом, хребет этому злу не переломить.

Превратить россиянина в информанта можно только одним способом: мотивировать его и одновременно – защитить. Такой подход успешно применяют несколько государств. Речь идет о феномене так называемых «свистунов» (whistleblowers), нормы о защите которых по состоянию на 2006 год были приняты в более, чем 30 странах5.

Информант

Определить понятия «информант» не так просто. С одной стороны, его не следует путать со свидетелем или заявителем, с другой – эти три амплуа могут пересекаться вплоть до полной неразличимости. Поэтому исчерпывающее и единое для всех определение информанта не выработано мировой практикой до сих пор.

Американские ученые определили действия информанта («свистуна») как «раскрытие членом какой-либо организации (бывшим или действующим) информации о незаконных, аморальных или недозволенных действиях, предпринимаемых под началом его работодателей, тем лицам и органам которые, возможно, смогут повлиять на эти действия»6. При этом исследователи, работающие на материале развитых правовых государств, пытаются четко (насколько это возможно) провести грань между «свистунами» и похожими на них действующими лицами.

Подчеркивается, что «свистун» – это не информант в правоохранительном смысле этого слова: в полицейской практике информант сам зачастую является участником незаконных действий (например, сотрудничающий с правоохранительными органами член ОПГ). «Свистунов» пытаются отделить и от свидетелей: первым не обязательно участвовать в судебном процессе, они могут ограничиться ролью «спускового крючка». «Свистуны» действуют добровольно, поэтому их не нужно путать с теми, кто по закону обязан ставить соответствующие органы в известность о происходящих правонарушениях под угрозой наказания.

Такаятерминологическая путаница, непростая даже в правовых государствах, предельно усложняется в российских условиях, поскольку в России коррупция вышла за все мыслимые пределы и охватила всю страну. В качестве потенциального участника коррупционных отношений и потенциального «свистуна» может выступить практически любой член общества. Поэтому для внесения ясности в этот вопрос нужно перейти из области абстрактных рассуждений в область предметного законотворчества на примере успешных стран.

США

США как страна общего права всегда уделяла большое внимание роли, которую негосударственные акторы – вплоть до отдельного гражданина – могут играть в борьбе с преступностью. Поэтому неудивительно, что первые меры по защите и мотивированию «свистунов» были приняты там еще в XIX веке.

Среди предтеч современного законодательства в этой сфере необходимо назвать Закон «О ложных требованиях» (The False Claims Act), который в обиходе называют Законом Линкольна. Он был принят в США во время Гражданской войны для борьбы с мошенничеством при выполнении государственных заказов и с многочисленными поправками действует до сих пор.

Закон конкретизирует запрещенные деяния:

- предумышленная подача мошеннического или ложного правопритязания для получения платежа или одобрения;

- предумышленное и недостоверное документальное сопровождение такого ложного правопритязания;

- недобросовестные манипуляции с государственными активами;

- сертифицирование приема какого-либо имущества без обладания точной информации о нем;

- приобретение какого-либо имущества у представителей государства, не уполномоченных на его продажу;

- манипуляции с документальным сопровождением сделки, направленные на то, чтобы лишить государство части причитающегося ему имущества или денежных средств;

- сговор с целью осуществить хотя бы один из вышеприведенных пунктов7.

Как видно, фокус этого закона предельно актуален в российских условиях отчаянного положения в системе размещения госзаказов и госзакупок. И самый примечательный урок, который можно извлечь из практики США: американский законодатель дает возможность бороться с этими злоупотреблениями частным лицам – к их собственной выгоде.

Действуя от имени государства, частное лицо может подать в суд иск с целью доказать, что при заключении сделки имело место запрещенное деяние. Такой иск обязательно должен быть принят к рассмотрению: отклонить его может только суд или Генеральный прокурор США, тщательно обосновав свою позицию.

Если разбирательство по такому иску увенчается успехом, то истцу причитается солидная сумма8:

- от 15 до 25% «цены вопроса» – при условии, что сторона государства, ознакомившись с иском, включается в процесс судебного разбирательства, подав собственный иск;

- от 25 до 30% – сторона государства, ознакомившись с иском, не включается в процесс, оставив истца одного, то он, в случае благоприятного исхода получает;

- то верхняя планка вознаграждения ограничивается 10%, когда истец узнал о нарушениях не сам лично, а использовал сообщения СМИ, проанализировал официальные документы и т.п.

По данным Образовательного фонда «TAF» (Taxpayers Against Fraud Education Fund), с 1987 по 2008 год было подано 6199 таких (qui tam)исков с общей «ценой вопроса»около13,7млрддолларов. При этом общая сумма по искам, в рассмотрение которых включилось государство,составила13,2 млн долларов, то есть правительство США почти никогда не оставляет исцтов в одиночку перед лицом суда9.

Механизм, созданныйЗаконом «О ложных требованиях»,действует масштабно.Используемаясхема предполагает, что «свистун» должен выступить в качестве стороны на судебном процессе,что приемлемоне для всех. Тем более,что этот законодательный акт, как уже говорилось, действует в строго ограниченной сфере.

Параллельно действует и другие акты. Так, потенциальныеинформанты из числа государственных служащих заинтересовали местного законодателя еще в 1912 году при принятии закона Ллойда – Лафолета (Lloyd-La Follette Act). Законодательная база США в вопросе защиты информантов среди госслужащих с тех пор практически неуклонно росла, развивалась и усложнялась. Интересно отметить, что самым прорывным направлением стала защита окружающей среды, где наиболее очевидны были общественная важность работы информантов и ценность общего блага.

В настоящий момент в США действует общий Закон «О защите свистунов» 1989 года (The Whistleblower Protection Act) с важными поправками 2007 года. Он защищает «свистунов» из числа государственных служащих. Его базовая норма адресована «любому служащему, обладающему полномочиями предпринять, приказать другим предпринять, рекомендовать или одобрить какое-либо действие кадрового характера»10. В соответствии с ней такой служащий не должен «предпринимать или, напротив, не предпринимать, угрожать предпринять или, напротив, не предпринять» действие кадрового характера в отношении другого чиновника или соискателя на должность чиновника, если последний раскрывает информацию, которая, как он «обоснованно полагает», свидетельствует:

во-первых, о нарушении какого-либо закона, нормы или регламента;

во-вторых, о вопиюще плохом исполнении своих обязанностей, значительной растрате фондов, злоупотреблении властью, существенной или особой угрозе здравоохранению и общественной безопасности11.

Под действиями кадрового характера понимается достаточно широкий спектр: от стандартных штрафных санкций и поощрений до назначения психиатрического обследования, а также любые серьезные изменения в «обязанностях, сферах ответственности и рабочих условиях»12.

Соблюдение соответствующих норм в США контролируют Служба специальных консультаций (Office of Special Counsel, чисто исполнительное ведомство) и Совет защиты системы заслуг (Merit Systems Protection Board, квази-судебное ведомство). До 1989 года они были институционально связаны, с тех пор действуют раздельно.

Интересно, что американское законодательство предусматривает возможность компенсации ущерба государственных служащих, подпадающих по действие закона «О защите свистунов» – вынесение такого решения контролирует Совет защиты системы заслуг. Работника могут восстановить по службе, возместить ему задолженность по заработной плате, понесенные медицинские расходы, оплату за проезд и т.п.13

Впрочем, система защиты «свистунов» работает не только для чиновников, но и для предпринимателей. Так, Закон «Сарбейнза-Оксли» 2002 года ужесточил порядок совершения операций на рынке ценных бумаг. Он содержит и такую норму: тот, кто с умыслом, намериваясь отомстить, предпримет вредоносные действия по отношению человеку, предоставившему правоохранительным органам любую достоверную информацию о совершении или возможном совершении преступления федерального уровня – в вопросах заработка или законного трудоустройства, карается либо штрафом, либо сроком до 10 лет, либо тем и тем одновременно14.

«Свистуны» из частного сектора также могут надеяться на награду. Согласно действующему Закону «Додда-Фрэнка о реформе Уолл-Стрит и защите потребителей» «свистун», раскрывший Комиссии по ценным бумагам и биржам информацию о каком-либо нарушении, санкция за которое превышает 1 млн долларов, должен получить от 10 до 30% суммы этой санкции15. Конечную сумму определяет Комиссия, учитывая значимость информации, степень сотрудничества «свистуна», программный интерес Комиссии и другие факторы, которые она сочтет важными16.

Итак, американская система создает дополнительную защиту и мотивацию для «свистунов» в наиболее чувствительных областях. Если ли аналогичные примеры в мире?

Великобритания

В Великобритании базовым для «свистунов» является Закон «О раскрытии информации, представляющей общественный интерес» (Public Interest Disclosure Act) 1998 года. Речь идет об информации:

- о совершенном преступлении,

- о невыполнении каким-либо лицом обязательств, возложенным на него законом,

- об ошибке в отправлении правосудия,

- об угрозе здоровью людей,

- об угрозе окружающей среде,

- о сокрытии данных, касающихся какого-либо из вышеперечисленных пунктов17.

Работник, раскрывший информацию, и его заявление получают защиту государства и ему (работнику) не может быть причинен ущерб только при условии, что он поступил с честными намерениями, не преследуя личной выгоды, будучи убежден, что раскрываемые данные соответствуют истине18. Хотя работник, раскрывая информацию, не должен стремиться к получению «личной выгоды», британцы предусмотрели возможность получения «свистуном» компенсации за понесенный ущерб19.


Общая ситуация в мире и пример Румынии

Нельзя сказать, что большинство стран мира стремиться к тому, чтобы достигнуть американской планки в сфере защиты «свистунов». Более того, для большинства государств даже ограниченная британская планка является пока не достигнутой отметкой. Однако, внимание к этому вопросу все же проявляется – пока, главным образом, международными организациями.

Среди прочего, нельзя не отметить Конвенцию о Коррупции Совета Европы (Civil Law Convention on Corruption), утверждающую, что «каждая сторона должна предусмотреть в своем внутреннем законодательстве защиту от неоправданных санкций для тех работников, которых есть основательные подозрения о коррупции и которые доводят эти подозрения до соответствующих лиц и органов»20. Схожими словами оперирует и Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, а также целый ряд прочих международных документов. Однако, даже в Европе, например, подобное законодательство не принято не везде. Так, в 2009 году ПАСЕ, проведя ревизию, отметила, что более-менее целостные законодательные акты приняты в уже упоминавшейся Великобритании (госсектор и частный сектор и НКО), Бельгия (только на уровне Фландрии и в отношении чиновников), Франция (только в отношении дел с коррупционной составляющей, но применительно и к бюрократии, и к частному сектору), Норвегия, Нидерланды и такая проблемная страна, как Румыния21.

Действительно, Бухарест, испытывающий некоторые сложности в борьбе с коррупцией, установлением верховенства права и поддержанием государственного управления на должном уровне, пошел на принятие соответствующего законодательного акта. Речь идет о Законе № 571 2004 года.

Румынский законодатель определил деятельность «свистуна» как «осведомление, с честными намерениями, о деянии, нарушающем закон, профессиональные стандарты этики или принципы хорошего управления, эффективности, действенности, рачительности или прозрачности»22.

Конкретизируя это положение, румынские парламентарии предусмотрели целый список проступков, о которых «свистун» может дать знать, среди них: коррупция; конфликт интересов; злоупотребление материальными и человеческими ресурсами; проступки, связанные с нарушением режима прозрачности и доступа к информации; некомпетентность и пренебрежение своими обязанностями; нарушения при осуществлении административных процедур (осуществление их не в установленном порядке) и т.д.

В качестве потенциальных инстанций, куда «свистун» может обратиться (в одно, несколько или сразу во все), закон определяет: непосредственного начальника нарушителя; начальника всего органа, в котором занят нарушитель; дисциплинарные комиссии; судебные органы; органы, отвечающие за расследование соответствующих нарушений; парламентские комиссии; СМИ; профсоюзы; НКО23. Румынский закон о защите «свистунов» получил высокую оценку ПАСЕ, хотя и было отмечено с сожалением, что он касается только госслужащих24.


Современное положение дел в России

Как уже говорилось ранее, фигура «свистуна» российского законодателя волнует мало. Отчасти это даже можно понять: РФ принадлежит романо-германской правовой семье. А так как «свистун» является в значительной степени феноменом англо-саксонским, то российская невосприимчивость становится понятной. Однако, Румынии это сделать значимые шаги отнюдь не помешало – и можно полагать, что это начинание рано или поздно будет подхвачено другими странами Европы (а обсуждение этой темы там идет широко). В России же пока нет даже серьезной дискуссии.

Однако это не означает, что никто не работает в рамках похожих схем: такая работа ведется. Прекрасным примером может служить деятельность владимирской организации «Лебедь», возглавляемой Алексеем Шляпужниковым. Вот его ответы на вопросы о положении информантов в России (интервью 2011 года).

– Как Вы оцениваете положение потенциального информанта данный момент?

– Как абсолютно неудовлетворительное. Закона о защите информантов у нас просто нет.

В России на бумаге адекватна ситуация с защитой свидетелей – здесь есть хорошая нормативная база. Она, конечно, малоприменима на практике, но это другой вопрос. Свидетель хотя бы имеет определенный статус в уголовной процессе.

Информант, рассказчик – такового статуса не имеет. Бывает, правда, что в этой роли выступает журналист, сообщая о тех или иных нарушениях СМИ, и тогда он защищен нормами о статусе журналиста, законом о СМИ, базовая защита у него есть. И то, как мы видим в последнее время: закон защищает de jure, a de facto от насилия не застрахован никто.

А вот то касается людей, которые готовы сообщить о фактах нарушений, фактах преступлений, о взяточниках, о схемах бизнес-власть, власть-бизнес – они ничем на защищены. Ведь они чаще всего являются людьми, которые случайно об этом узнали, либо работали в госстуктурах под началом того, информацию по противодействию кому они собираются сообщить. То есть, не являются потерпевшими, на являются стороной дела, они просто информанты.

Впрочем, мы подписали и ратифицировали пару международных актов, в которых есть элементы обязательств по этой защите. Но здесь повторяется та же история, что и с Конвенцией по противодействию коррупции. Подписали уже довольно давно, а закон у нас появился только вот полтора года назад.

– То есть Вы считаете необходимым принятие отдельного законодательного акта о защите информантов. Например, по аналогии с амерканским Законом «О защите свистунов» ?

– Во-первых, «свистунам» нужно придать юридический статус. Они должны стать стороной уголовного процесса. Эта та самая база, которую нужно создать – не надо даже отдельный закон прорабатывать. Достаточно, по нашим подсчетам, примерно семи поправок в различные уже существующие акты. И все. И уже на основе этой базы следует, разумеется, приняться за разработку отдельного закона.

Тем более, что хорошие примеры есть. Возьмем упомянутых Вами американских свистунов – там интересная система, она мне нравится. Возьмем вопрос мотивации.

Небольшое отступление: многие из моих знакомых, работавших раньше в правоохранительных органах, сейчас работают частными детективами. Мы на встречах с ними задавали вопрос: «А почему вы не занимаетесь противодействием коррупции?». Их ответом было: «А что нам это даст? Никто за это не заплатит. Риск огромный. Хотя возможности у нас есть». Возможности у них действительно есть. Ведь они профессионалы. Но они отнюдь не мотивированы финансово.

Американские «свистуны» мотивированы материально. И если в России создать нечто похожее, то, как мне кажется, наши отставные военные и оперативники, занимающиеся сейчас частной детективной практикой, могли бы дать мощный импульс борьбе с коррупцией. Их достаточно финансово мотивировать – они хорошо защищены сами по себе. У них хороший оперативный опыт, право и лицензия на ношение оружия, они являются специалистами в сфере безопасности. Они уже сами по себе приняли меры для своей защиты. Но привлечь их к этой работе возможно только финансово – мы живем в финансовом мире. Никуда от этого не денешься.

Принятие подобной нормы, на мой взгляд, может быть и не защитило бы права информантов, но оно бы сподвигло эти коммерческие и оперативные структуры на то, чтобы противодействовать коррупции в России.

– Что помимо этих двух моментов должно должно появится в российском законодательстве о защите информантов.

– Два упомянутых момента могут быть реализованы достаточно быстро. Под них уже существует готовая нормативная база-заготовка. На для такого шага нужна политическая воля. Одно заседание Госдумы. Одно заседание Совета Федерации. И подпись президента. В дальнейшем это направление нужно развивать более комплексно – в том числе и за счет отдельного закона.

Кроме того, нужно значительно переработать Закон «О защите свидетелей». В том плане, чтобы при новом положении вещей и нормы о защите свидетелей, и нормы о защите информантов сводились бы к одному корню.

Остальные моменты... Я практик, я стою на земле, я вижу, например, такую ситуацию: человек пришел к старшему лейтенанту X с данными на майора Y. А X с Y по вечерам вместе употребляют спиртное. Я имею в виду, что помимо норм защиты, нужны и структурные новации. Должна быть создана некая внешняя служба, которая гарантировала бы прием заявлений не теми сотрудниками, которые работают с возможными фигурантами дел, а теми, кто находились вне этой замкнутой системы. Эта новая служба, в свою очередь, тоже должны быть максимально прозрачной для контроля.

А пока никакой атмосферы доверия в обществе по отношению к правоохранительным органам нет. Когда ты идешь заявлять на начальника УБЭП, был у нас такой случай, и тебя посылают к его подчиненному – это по меньшей мере странно.

И большинство и тех людей, которых я знаю и которые сталкивались с такой ситуацией, они просто разворачивались на этом этапе.

– Перейдем к Вашему конкретному опыту, который в приобретаете в условиях несовершенного законодательства. Насколько я знаю, Ваша НКО выступает в роли своего родя прикрытия для информантов.

– Только отчасти. Начну издалека. Мы работаем в связке с Transeparency International. Это организация с широким простором для действий, аффилиированные с ней организации и структуры действуют в большинстве стран мира. И одно из базовых направлений этой работы – это изучение коррупции. В России же, поскольку коррупция очень сильна, одним изучением не обойдешься. Поэтому более двух лет назад было принято решение о создании системы приемных по противодействии коррупции и административным барьерам. В этих рамках мы и оперируем.

Большая часть нашей работы, кстати, сводится именно к административным барьерам. С ними преимущественно работают наши младшие научные сотрудники и волонтеры. Мы с моим коллегой Александром Елкиным уже работаем по так называемому «крупняку», когда действительно есть коррупция, есть схемы – и некто готов о них сообщить.

Ну вот представьте: есть условное государственное предприятие. Его условный руководитель организовал такой механизм: бюджетные деньги разворовываются через «мертвые души». То есть, там нанято огромное количество работников, которые на деле не работают и денег не получают. Выкачиваются значительные суммы. Вплоть до нескольких миллионов в месяц.

И вот сотрудник этой организации – по долгу службы, случайно услышал или ему документ попался – узнал об этом. Что ему делать?

– Классический вариант – обратиться в прокуратуру.

– Хорошо, информант обратился в прокуратуру. Подписался под заявлением своим именем. Его начальнику приходит письмо: «По заявлению «имярек» Вы подозреваетесь в воровстве». Руководитель превращается в двуликого Януса. Одним лицом обращается к проверяющему: : «Нет, мы не воруем». А другим лицом вызывает футбольных фанатов и говорит: «Михалыч, тот борзой один завелся, надо его поучить». Все, проблема решена. Руководитель продолжает опровергать исходившие от информанта сведения. Так или иначе «решает» вопросы с проверкой, по результатом которой ничего найдено на было. Все довольно. Кроме информанта, так как он избит, и его здоровье подорвано. Что делать?

– Искать обходные пути.

– Все верно. В условиях отсутствия нормальной нормативно-правовой базы такими путями как раз и должны быть или общественные организации, действующие на основе приемных, или СМИ. Или организации, совмещающие в себе функции обоих вариантов.

Обращаясь уже конкретно к нам, можно сказать: у нас широкий круг проектов, закрывающий нас и наших заявителей поп полной программе. Вот смотрите: пришел ко мне этот сотрудник. И рассказывает: каждый месяц то-то происходит, такие-то фамилии, вот копии документов, вот как проходят деньги. Заявитель сдает мне весь этот материал, а я у него не спрашиваю даже фамилию. Зачем?

Конечно, если есть необходимость, он пишет заявление, мы с ним заключаем договор о конфиденциальности. Но в серьезных делах, если я вижу, что у человека есть на руках конкретная доказательная база – зачем мне узнавать его фамилию? Он уходит, и я забываю, как он выглядел. У меня уже есть все, что мне нужно.

Смотрите: в связи с осуществлением мною своей профессиональной деятельности мне стало известно о фактах правонарушений, которые возможно подпадают под УК, противоречат бюджетному кодексу и т.д. Я составляю необходимый пакет документов, описываю схему и формулирую «шапку»: я, имярек (или наша организация – тут все зависит от того, как мы подаем бумаги, от физического или от юридического лица) работаю над таким-то проектом; в рамках реализации этого проекта нам стало известно от таких-то фактах; считаю, что эти факты подпадают под такие-то статьи таких-то документов; просим провести проверку. Фактически заявителем выступаю я и только я.

В результате с уже упомянутым начальником связывается прокуратура, давая ему знать, что в отношении него поступили сигналы о совершаемых противоправных действиях. И что в его отношении будет проведена проверка. Проведена, несмотря на все возражения и контраргументы этого руководителя, поскольку в правоохранительных органах знают, что мы, во-первых, настойчивы и, во-вторых, имеем возможность вызвать вокруг этого дела резонанс – посредством СМИ, акций общественности и прочее. Более того, наша организация проследит и за проведением самой проверки – настолько тщательно, насколько это только возможно. В общем, пасту обратно в тюбик уже не затолкнуть.

И отметьте: информант полностью выведен за скобки, мы его закрыли собой. Сведения мы в оборот пустили, а ФИО источника нигде не значатся.

Но все это экспромт, лежащий параллельно правовому полю. Конечно, я как законопослушный гражданин обязан сообщить о преступлении, узнав о нем. А правоохранительные органы обязаны принять от меня эти сведения. Этот аспект лежит сугубо в рамках правового поля.

А все остальное... Это уже ментальные факторы, с правом напрямую не соотносящиеся – вопрос о том, доверяют нам или нет.

– Потому, очевидно, ключевой фактор – наработка капитала общественного доверия...

– Именно! Мы уже давно работаем в этом регионе, на этом поле. Знают меня. Знают моего коллегу Александра Елкина. Наша организацию «Лебедь», которая является партнером Transeparency International, зарекомендовала себя и в городе, и в области. Мы на хорошем счету.

С властью мы тоже регулярно общаемся. Нет, это, конечно, нельзя назвать дружбой. С нами, при всей нашей открытости, дружить непросто. Мы ведь не ограничиваемся одной коррупцией, как я отмечал ранее. Мы боремся и с административными барьерами, проводим собственные расследования в самых разных сферах. Вспомните тот скандал с томографами, который комментировал Президент Медведев, умопомрачительные цифры фигурировали – и это были местные, владимирские цифры.

Однако, при всех тех неудобствах, которые мы создаем, администрация не пытается нас купить. Ведь она знает, что мы не продаемся. Она знает о наших связях со СМИ и нашей активностью в Интернете. Она знает, что если мы взялись за дело, то на него придется обратить внимание. У нас большой опыт успешных случаев.

Для меня же лично главное состоит в следующем: мы помогаем людям. Хорошим людям. Информанты, «свистуны», зачастую являются патологически честными людьми, которые увидели несправедливость. Теперь, с нашей помощью, они имеют возможность безболезненно для себя бороться с этой несправедливостью. Ведь когда у людей нет такой возможности, честность в них со временем погибает. Люди постепенно черствеют. А потом они и сами могут начать творить ту же несправедливость, думая про себя: «таков закон природы. По крайней мере, здесь».

А так эта честность не гаснет. Наоборот, укрепляется. Так, у к нам уже несколько раз обращался один информант – и каждый раз с очень интересными данными.

– Соответственно, такая схема может помочь держать бюрократию и бизнес в тонусе? Не давать падать качеству их человеческого капитала?

– Если этот капитал у них изначально был хотя бы сколь-нибудь качественным, то ответ положительный. Впрочем, все эти механизмы должны работать в комплексе. Должна быть известная организация с хорошей репутацией. В ней обязательно должны быть один-два человека, которым потенциальный контрагент может доверять лично. Эти люди должны быть, что называется, «близки к земле», быть хорошо известны именно в региональном масштабе. Еще должны быть крепкие связи со СМИ: те, кому ты заявляешь о преступлении должны понимать, что у тебя есть некоторый потенциал публичности. И, конечно, нужна юридическая подготовка.

– Насколько важна та ваша связь с Transparency International, о которой мы уже говорили?

– На нашей владимирской почве – очень важна. У нас ведь нет нефти. Мы – не Москва, у нас нет федеральных столичных функций. Мы – не Петербург, у нас нет порта. И наша администрация просто вынуждена привлекать иностранные инвестиции. Вынуждена работать с иностранным капиталом.

А иностранные инвесторы как раз очень внимательно относятся к наличию в том или ином регионе представителей и партнеров больших известных организаций, борющихся за прозрачность и против коррупции. Таких, как Transparency International. Кстати, мне известно, что наш губернатор упоминал при встрече с потенциальными инвесторами, о том, что во Владимирской области такое конкурентное преимущество существует.

А в остальном работа с Transparency International приятна сама по себе. Это большая база знаний и информации. Да и масштабы с ними возможны другие. Ведь мы сейчас работаем не только на база нашей владимирской приемной, но и несем некоторую ответственность за приемные в Санкт-Петербурге, Воронеже и Москве.

– Допустим, некая группа энтузиастов – где-нибудь на дальнем Востоке решила воспользоваться Вашей схемой. Что им нужно для этого? Наверное, для начала зарегистрировать НКО?

– Создать НКО не так сложно, регистрация является вещью достаточно условной. В соответствии с нынешним законодательством, если эти энтузиасты не собираются работать с финансовыми средствами, то они могут обойтись без нее.

–А поиск некоего «старшего партнера», выхода на ту же Transparency International или на вас, – для наработки капитала общественного доверия?

– Наверное, все же не «старшего партнера» и не для «наработки» капитала. А, скорее, источник для консультаций и для получения методических знаний, для обмена опытом. Мы ведь свои шишки уже набили. Зачем энтузиастам в других регионах наступать на сходные грабли?

Кроме того, мы можем предложить использовать наши контакты со СМИ, с федеральным органам власти. Все это отнюдь не лишнее.

Или возьмем наши практические наработки, например, методику «карты проблем города» – хорошую, работающую и помогающую нарабатывать капитал общественного доверия. Он ведь зарабатывается на решении проблем конкретных домов и улиц. Наконец, сама организация приемной.

Мы готовы предоставить все это контакты и know how на безвозмездной основе. Для нас важно, чтобы в России появилась такая партнерская сеть.

Заключениеи выводы для России

Итак, ясно, что нормы о защите «свистунов» должны найти отражение в российском законодательстве. Конечно, против коррупции, как было показано Алексеем Шляпужниковым, можно бороться и в нынешних несовершенных условиях. Однако успехи в таком формате могут достигаться лишь с огромным трудом, на ограниченной территории и в скромном масштабе (исходя из размеров страны). В общем, нововведения необходимы и желательны. Тем более, что Россия в этом плане точно не будет первопроходцем. Опыт (при том существенный) уже накоплен – среди стран не только англосаксонской, но и романо-германской правовой семьи.

На каких принципах должен основываться соответствующий российский закон (или законы) и что он должен включать в себя? Специалисты Transparency International, давно работающие над этой темой, приводят такие рекомендации по принципам законодательства:

• широкое покрытие – то есть регулированию должны подвергаться и государственные служащие, и частные компании, и НКО;

• защита от возмездия со стороны потенциальных нарушителей (все виды профессиональных санкций);

• компенсация потерь, понесенных «свистуном»;

• вознаграждение «свистунов» (по примеру исков qui tam в США);

• наличие прописанных, четких и одновременно оперативных процедур при огласке «свистуном» тех или иных сведений;

• отсутствие санкций в отношении заблуждавшихся «свистунов»;

• создание независимого «внешнего» органа по работе с обращениями «свистунов»25.

Аналогично, та же Transparency International уже нащупала определенные точки-индикаторы, ориентируясь на которые можно будет сделать вывод об эффективности принятого законодательства по истечении какого-то времени:

• число прецедентов раскрытия со стороны «свистунов» той или иной информации;

• случаи принятия санкций в отношении «свистунов»;

• объем средств, вернувшихся в казну после рассмотрения дел, заведенных по показаниям «свистунов»;

• наличие в государственных и частных организациях фиксированных процедур для деятельности «свистунов»;

• осведомленность работников и восприятие ими деятельности «свистунов»

• характер реакции, свойственной организациям, на огласки сведений о них, осуществляемую «свистунами»;

• культурные нормы, бытующие на тот или иной момент в рассматриваемом обществе26.

Разумеется, в полную силу подобный закон может заработать лишь по прошествии времени. Особенно это справедливо для России. Одновременно, принятие такого законодательного акта необходимо, во-первых, «на вырост», во-вторых, в качестве дополнительного давления на коррупционеров «здесь и сейчас» (пусть такой механизм и заработает не сразу).

Кроме того, такое нововведение может помочь в решении еще одной проблемы – слома свойственной обычным россиянам модели восприятия коррупции. Не будет преувеличением сказать, что сейчас граждане России воспринимают коррупцию как неизбежное зло, противостоять которому не имеет смысла. Во всяком случае, в индивидуальном порядке. Дополнительные гарантии безопасности вкупе с возможностью получить вознаграждение за выявление фактов коррупции могут хотя бы немного сдвинуть такое отношение в более конструктивном направлении.

Резюмируя все вышесказанное, можно сказать: законодатели должны уделить самое пристальное внимание проблеме информантов, так как этот механизм уже продемонстрировал себя эффективным и в высшей степени актуальным.

1Доклад о коррупции в России 2010. – http://rusadvocat.com/doklad2010.doc
2Коррупция: кому и как с ней бороться.Пресс-выпускВЦИОМ №1072. –http://wciom.ru/index.php?id=268&uid=10835
3Кобзев А. Россияне чтут «понятия» // Гудок.Ru, 30.01.2008. –http://www.gudok.ru/newspaper/detail.php?ID=267081&SECTION_ID=&year=2008&month=01
4 В России снова обещают бороться с коррупцией//BBCот 19.05.2008.–http://news.bbc.co.uk/hi/russian/russia/newsid_7409000/7409333.stm
5 BanisarD.. Whistleblowing. International Standards and Developments// Corruption and Transparency : Debating the Frontiers between State, Market and Society, I. Sandoval, ed., World Bank-Institute for Social Research, UNAM, Washington, D.C., 2011, P.2. –http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1753180
6Ibid. P. 3.
731USC§ 3729(a) (1) (A-G).
831USC § 3730 (d)(1-2).
9Fraud Statistics 1986–2008.– http://www.taf.org/FCA-stats-DoJ-2008.pdf
105USC § 2302 (b).
115USC § 2302(b) (8) (А) (i-ii).
125USC § 2302(а) (2).
135 USC § 1221 (g) (1) (A) (2).
14 18 U.S.C. § 1513(e).
15 Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Title IX, Subtitle B, (b), (1), (A-B). – http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=111_cong_bills&docid=f:h4173enr.txt.pdf
16 Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Title IX, Subtitle B, (с), (1), (B),(i),(I-IV). http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=111_cong_bills&docid=f:h4173enr.txt.pdf
17 Public Interest Disclosure Act 1998, Protected disclosures.–http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/1
18 Public Interest Disclosure Act 1998, Protected disclosures.–http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/1;Public Interest Disclosure Act 1998, Right not to suffer detriment. –http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/2
19 Public Interest Disclosure Act 1998, Limit on amount of compensation. –http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/4
20 Civil Law Convention on Corruption, Article 9 – Protection of employees.
21 The protection of "whistle-blowers".Report// Committee on Legal Affairs and Human Rights. – http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/workingdocs/doc09/edoc12006.htm
22Ibid.
23 Law 571-2004,Protection of whistleblowers. –http://right2info.org/resources/publications/Law%20571-2004%20protection%20%20whistleblowers.doc/view
24The protection of "whistle-blowers".Report// Committee on Legal Affairs and Human Rights. – http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/workingdocs/doc09/edoc12006.htm
25 BanisarD. Whistleblowing. International Standards and Developments// Corruption and Transparency:Debating the Frontiers between State, Market and Society, I. Sandoval, ed., World Bank-Institute for Social Research, UNAM, Washington, D.C., 2011, P. 56–58. – http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1753180
26BanisarD. Whistleblowing:International Standards and Developments// Primera Conferencia Internacional sobreCorrupción y Transparencia: Debatiendo las Fronteras entre Estado, Mercado y Sociedad, Mexico City, 23–25March,2006. –http://www.transparency.org/content/download/48453/774862/version/whistleblowing_intel_standards_developments_logo.pdf

Коллаж ЕЖ














РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
О чем предупреждал Даниил Дондурей
11 ДЕКАБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Дондурей обращал внимание на те «невидимые стены» и коридоры, которые выстроены и укреплены в головах подавляющего большинства наших соотечественников всех возрастов, национальных, образовательных и имущественных групп. Преодолеть такие препятствия очень сложно. В контексте влияния на национальную экономику они никогда не рассматриваются. Нет и публичного акцентирования этой проблемы. А значит — нет и политического и профессионального заказа на соответствующие исследования, получение сопоставимых данных.
Как обуздать дедовщину?
27 НОЯБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Каждая российская мать, провожая сына в армию, боится, что он станет жертвой издевательств со стороны «дедов»-старослужащих при полном попустительстве офицеров и старшин. Россия просто обязана обуздать дедовщину в своей армии. Но как? Сравним порядки в наших вооруженных силах с порядками европейских стран
В ловушке локального максимума
20 НОЯБРЯ 2017 // АНДРЕЙ МОВЧАН
Миллионы пенсионеров в основном состоят из тех, кому на рубеже 90-х было 35 – 45 лет. Это были состоявшиеся в советской системе люди, уже не готовые в силу возраста менять парадигмы и профессии. Именно их в массе 90-е оставили на овсяной каше и воде на несколько лет, отобрали даже те малые доходы, которые они имели при социализме, заставили резко снизить свой социальный статус, унизили их, заставив все время чувствовать свою вину за то, как они жили до 1991 года. В нынешней системе они видят возврат к «разумному социализму», который оправдывает их прошлое и, одновременно, защиту от неопределенности и унижения 90-х годов.
Гражданский долг россиян сегодня
13 НОЯБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ, ИГОРЬ Г.ЯКОВЕНКО
В чем состоит гражданский долг россиян сегодня? В том, чтобы спасти «русский мир» от перспективы отсталости, нищеты и вырождения, преодолеть традиционное холопское сознание, надежду на доброго царя-президента, сделать народ хозяином своей жизни. Подобно тому, как стали хозяевами на своей земле шведы и финны, научившиеся на деле контролировать свою бюрократию. Надо самим отвечать за то, что происходит вокруг. А для этого изменить свой менталитет, политическую систему, правоприменительную практику, заставить чиновников служить, не наживаясь. Отсюда следует практическое понимание гражданского долга – мирными средствами добиваться таких реформ, которые создадут условия для притока иностранных инвестиций и связанных с ними высоких технологий. Уйти от самоизоляции России.
Вера в «доброго царя» или президента: истоки
5 НОЯБРЯ 2017 // РУСТЕМ НУРЕЕВ
Российское общество и в наши дни по традиции остается не эмансипированным от власти. Монархическая традиция, наивная русская вера в «доброго царя», ожидание Вождя, Хозяина, Лидера во многом преобладают в сознании народных масс вплоть до наших дней. Точка опоры у большинства россиян вынесена вовне, связана с верховной государственной властью. В России в отличие от стран Запада исторически сложился тип общественной системы, для которого характерны «перевернутые» отношения собственности и власти: в его основе лежит эффективность власти, а не эффективность собственности. Почему?
Ты гражданином быть обязан!
30 ОКТЯБРЯ 2017 // ПЕТР ФИЛИППОВ, ИГОРЬ Г.ЯКОВЕНКО
Большинство россиян хотят быть подальше от политики. Мол, мы люди маленькие, меньше возникаешь – дольше проживешь. Жили бы они в древних Афинах, их бы точно наказали атимией – публичным бесславием, бесчестием, презрением, лишением прав гражданского состояния. Человек, подвергшийся атимии, не имел права выступать в Народном собрании, занимать должности, служить в армии, участвовать в Олимпийских играх. Столь суровой была кара за неучастие в политике. Закон требовал, чтобы во время волнений и междоусобиц граждане примыкали к одной из борющихся партий.
Ценности, менталитет финнов и благоприятный фон реформ школьного образования
23 ОКТЯБРЯ 2017 // ТАТЬЯНА МИХАЙЛОВСКАЯ
Демократическое государство всеобщего благосостояния. Всеобщее благосостояние стало главным принципом финского государства. Государство всеобщего благосостояния было создано в относительно короткий период. Перед Второй мировой войной в Финляндии было много бедных. Сегодня дифференциация по уровню доходов населения в Финляндии одна из самых низких в мире. По данным ОЭСР, Всемирного банка 2009–2012 годов, соотношение доходов 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных граждан по странам, в разах: Дания – 5,3, Финляндия – 5,4, Швейцария – 6,0, Норвегия – 6,1, США и Канада – 8,9, Великобритания – 10,0, Южная Корея – 10,7, Россия – 16,4, Китай – 17,6.
До последнего патрона
16 ОКТЯБРЯ 2017 // ГЕНРИ ХЕЙЛИ
Cтраны вроде России, а точнее, подавляющее большинство стран во всем мире, объединяет одно важное свойство. Они функционируют благодаря личным отношениям между людьми, а не деперсонализированным институтам. В этих странах люди не могут коллективно организовываться, если они не знают друг друга. Представьте, что кто-то решил основать благотворительную организацию и собирает на нее деньги. Скорее всего, никто не решится дать ему денег вслепую, потому что заподозрит, что они будут растрачены.
Будут сидеть. Как румыны ломают хребет коррупции
9 ОКТЯБРЯ 2017 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
В начале этого года румынское гражданское общество одержало важную победу, вынудив правительство отказаться от постановления об амнистии коррупционерам. Таких массовых демонстраций страна не знала с момента падения режима Чаушеску в 1989 году. Количество протестующих достигло 500 тысяч - на площади Виктория в центре Бухареста у здания правительства собралось до 300 тысяч человек, а в крупных городах - десятки тысяч.
Пять рецептов борьбы с коррупцией на примере Румынии
9 ОКТЯБРЯ 2017 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
В 2016 году Румыния заняла 58 место в индексе восприятия коррупции. За решеткой оказались 1500 высших чиновников, среди них и брат экс-президента Мирча Бэсеску. Хотя еще 10 лет назад именно коррупция была главным препятствием для вступления страны в Европейский Союз. Чтобы узнать, как Румынии удалось изменить ситуацию, мы встретилось с экс-министром юстиции Моникой Маковей.