Большая часть этой статьи написана в 2000 году, когда автору еще казалось возможным развитие российской системы МСУ в сторону расширения демократии и автономии. В настоящий момент надо признать, что нынешняя муниципальная политика в значительной мере сводит роль МСУ к несамостоятельной системе, обслуживающей цели федеральной и региональной властей.

Из современной западной теории МСУ следует, что роль МСУ заключается:

— в противодействии авторитаризму;

— в привлечении населения к участию в управлении;

— я сглаживании конфликтов;

— в предоставлении услуг населению.

Рассмотрим, как МСУ должно влиять (в теории) на государственную политику в России. Страна вступила на путь транзита с конца 1980-х гг. Отличительной особенностью российского транзита является одновременность экономической, политической реформы и реформы федерального устройства. Нигде и никогда в мире такого не случалось — именно поэтому российские реформы идут так медленно и с таким трудом. Реформа МСУ затрагивает все три перехода: в политике — от тоталитаризма к демократии, в экономике — от всеобщего регулирования к рынку, в реформе федерального устройства — от унитарного государства к подлинному федерализму. Основное значение МСУ в процессе перехода — играть роль стабилизирующего фактора, соответственно, реформа МСУ, которая призвана повысить эффективность МСУ, должна была способствовать более эффективной стабилизации в процессе российского транзита (по крайней мере, в теории).

МСУ в процессе политического транзита

Политический транзит — переход от тоталитаризма к демократии — напрямую связан с привлечением граждан к процессам управления, с децентрализацией власти, т.е. с развитием МСУ.

МСУ — это власть, но это специфическая власть, которая максимально приближена к населению и которая имеет своей главной целью удовлетворение коллективных потребностей населения. Такие особенности МСУ обусловливают его автономность от политических конфликтов, социальную направленность его деятельности. Решать вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности жителей необходимо при любом режиме, как во времена благополучия, так и во время кризисов. Общеизвестно, что наиболее эффективно это делает самостоятельная местная власть, т.е. МСУ, за счет рационального использования местных ресурсов, за счет обязанности МСУ решать вопросы в интересах местных жителей. Именно так возникает стабилизирующая функция МСУ: невовлеченность в политические конфликты, решение вопросов в интересах местного населения и рациональное использование ресурсов. Политический транзит представляет собой смену режима, МСУ делает эту смену наименее болезненной.

Возникает еще одна сторона стабилизирующей функции МСУ в процессе политического транзита: МСУ содействует необратимости перехода через «рекрутизацию» жителей — вовлечение их в процесс принятия властных решений — и через «социализацию» их же, так как за последствия решений они несут ответственность. Происходит изменение политической культуры населения, переход от субъектной к партисипаторной политической культуре, обладая которой только и можно эффективно осуществлять демократический транзит.

МСУ можно рассматривать также как систему сдержек и противовесов в отношениях между федеральным центром и регионами, что является еще одним проявлением, но уже с другой стороны, его стабилизирующей роли в политическом транзите. Для поддержания определенного объема собственных полномочий и ресурсов МСУ заинтересованы в динамическом равновесии различных уровней государственной власти, в их конкуренции.

МСУ может выступать союзником как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ, в зависимости от того, какие политические тенденции преобладают: сепаратистские тенденции субъектов или стремление к централизации федералов. Однако в большей мере в теории органы МСУ являются объективными союзниками федералов. На практике же нельзя не отметить, что и федеральный центр, и региональные власти использовали и используют МСУ в своих политических интересах, вовлекая МСУ в политические конфликты, лишают его политической автономии.

МСУ в процессе экономического транзита

Экономический транзит — это переход к рыночной экономике. Здесь стабилизирующая роль МСУ заключается в том, что органы обязаны удовлетворять коллективные потребности населения, причем в теории они делают это наиболее эффективно. В случае если при переходе к рынку какую-то из общественных потребностей частные компании не будут удовлетворять (во всем мире — это утилизация отходов, водоснабжение, осуществление государственных функций, таких как статистический учет и др.), то этот пробел призваны восполнить органы МСУ. Они действительно восполняют этот пробел с помощью создаваемых ими муниципальных учреждений и муниципальных предприятий. Кроме этого, органы МСУ содействуют (на самом деле должны содействовать) более эффективной работе частных предприятий на своей территории путем предоставления различных налоговых и других льгот тем компаниям, деятельность которых служит решению местных вопросов, притоку инвестиций на территорию МО. На практике это происходило далеко не везде даже в относительно благополучные периоды развития российского МСУ (примеры Саратова, Рязани, Нижнего Новгорода и Новгорода в 1998-1999 гг.), а после 2003 г. примеров уже и не привести.

Еще одним теоретическим аспектом, который связан с участием МСУ в экономической реформе, является наименее болезненное опробование инноваций именно на местном уровне. При введении конкурсности при исполнении расходных статей бюджета механизм государственного заказа, государственного социального заказа в начале был испытан на местах в форме муниципального заказа и муниципального социального заказа.

МСУ и федеральное устройство

Реформа федерального устройства заключается в переходе от фактически унитарного государства к федеральной республике. Роль МСУ по теории заключается в следующем: в союзе с Центром противодействовать сепаратизму регионов и содействовать укреплению единства страны. Этапы реформы федерального устройства можно охарактеризовать таким образом:

—этап неуправляемой децентрализации — 1991-1993 гг., распад СССР, суверенизация республик в составе России (Татарстан, Чечня), принятие Федеративного договора (31 марта 1992 г.). Этап характеризуется сильной асимметрией отношений центр — регионы. В национальных республиках (кроме Карачаево-Черкесии), Москве и Санкт-Петербурге региональная власть формируется без вмешательства центра, главы региональных администраций избирались населением. Во всех остальных регионах главы региональных администраций назначались президентом. До событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. Функции исполнительной власти взяли на себя городские и районные администрации, главы которых назначались главами региональных администраций, либо президентом (главы региональных столиц назначались президентом РФ);

— формирование управляемой модели децентрализации — 1993- 1999 гг. Этап начался с роспуска местных Советов (октябрь 1993 г.), т.е. с жесткой централизации, прошел путь радикальной муниципализации, связанной с принятием Конституции (декабрь 1993 г.) и Федерального закона № 154-ФЗ, завершился окончанием процесса контролируемой децентрализации, т.е. выборами мэров и губернаторов. Выборы губернаторов повсеместно были введены в 1996 году. Противовесом избираемым губернаторам стали выборы (вместо назначения главами региональных администраций) глав местных администраций после 1996 года. Наибольшее сопротивление самостоятельности МСУ оказали (и успешно) в этот период руководители национальных республик (главы местных администраций назначались республиканскими президентами в Татарстане и Башкирии) и городов федерального значения (в Москве и Санкт-Петербурге функции МСУ были минимизированы городскими законами);

— рецентрализация государственной власти — 2000-2003 г., восстановление исполнительской вертикали, образование федеральных округов с представителями президента в них, наличие у президента права распускать региональные органы власти, наличие у региональных властей права ликвидировать МСУ на своей территории. Президентская команда называла этот этап «умеренной централизацией». Функции контроля над местной властью центр передает на уровень регионов независимо от того, избран или назначен там глава региона. Устанавливается симметричная система отношений между центром и регионами и между регионами и МО. Президент РФ получил те же права в отношении МСУ, что и главы регионов;

— сверхцентрализация государственной власти — 2003 г. - настоящее время. Переход к «мягкому» назначению губернаторов президентом (в настоящее время все главы регионов «назначены» президентом), упрощение процедуры снятия губернатора президентом, получение права роспуска регионального представительного органа губернатором, резкое смещение баланса отношений в сторону исполнительной власти. Резкое ужесточение контроля за МСУ со стороны региональной исполнительной власти, появление возможности назначения глав местных администраций, подконтрольных губернаторам (сити-менеджеры). Вывод: в российских реалиях влияние МСУ на государственную власть и политику государства в настоящее время крайне слабо.

Фото: Яковлев Александр/ТАСС