Швейцария известна как страна счастливых коров и банков. Но она еще и страна, где федерализм имеет, пожалуй, самые давние традиции. Федерализм, который представляет собой высшую точку развития политических и человеческих отношений, считают концепцией, которая ведет к разделению полномочий и демократии. 

Управление Швейцарией имеет три государственных уровня: 

– уровень конфедерации (на самом деле она является федерацией), 

– уровень 26 автономных кантонов (23 кантона и 3 полукантона),

– уровень свыше 3 тыс. коммун, общин, самых малых структурных единиц. 

Фактически в большинстве кантонов существует и четвертый уровень, промежуточный между кантонами и коммунами, — округа. В кантоне Фрибург, например, повторяется французская «канцлерская» модель. Окружной канцлер является первым представителем кантональной исполнительной власти в своем округе. Хотя округа не имеют особых задач, канцлер исполняет функции координатора и наблюдателя. Наверное, ему нужно передать в первую очередь функции омбудсмена.

Швейцария имеет небольшую территорию и численность населения. В кантонах проживает от нескольких тысяч до нескольких сот тысяч жителей. Население разнообразно по языку (немецкоязычные граждане составляют 64%, франкоязычные — 19%, италоязычные — 8%, романоязычные — 1%, остальные — 8%), религиозным и культурным особенностям. Различия увеличиваются вследствие того, что здесь проживает много иностранцев. Но население в целом достаточно терпимое, спокойное, умеренное и, иногда, чересчур консервативное.

Только во времена французской оккупации под предводительством Наполеона существовало унифицированное государство и централизованная система. За исключением этого периода Швейцария всегда придерживалась настоящего федерализма, который вырос на исторической основе небольших общин, городов и областей. Это особенно касается деревень, которые всегда были организованы по принципу кооперативных сообществ. Так, все проблемы, с которыми не могли справиться в семье, передавались на рассмотрение деревенского сообщества; фактически большинство жителей были связаны географическими границами своей территории, особенно в горных долинах. Такие автономные сообщества стали ячейками федеральной демократии. Это исторически сложившееся политическое самосознание остается глубоко присущим швейцарцам.

Влияние прямой демократии в кантонах и частичная адаптация французской системы представительского правительства привели к созданию уникальной концепции Конституции. Демократические тенденции со временем усилились, и граждане получили право инициативы. В некоторых кантонах они даже имеют право принимать и изменять законы, принимать или отклонять финансовые расходы, избирать представителей власти. Поэтому, давая гражданам возможность влиять на принятие политических решений, кантональные конституции стали незаменимым инструментом закрепления демократических прав. Народ является сувереном, при этом только делегированные полномочия — исполнительные, законодательные и судебные — должны быть разделены.

В первой половине XIX в. Швейцария была сообществом, основанным на суверенитете кантонов. Для того чтобы создать современное федеральное правительство, кантоны должны были делегировать свою верховную власть. Конституция 1848 г. могла быть изменена только двойным большинством: голосующих граждан и голосующих кантонов. В 1874 г. была принята новая Конституция, где содержалось право требовать проведения законодательного референдума. Позднее граждане получили право инициировать конкретные конституционные поправки, и только в 1971 г. женщинам были предоставлены равные политические права. Новая конституция Швейцарии, принятая 18 апреля 1999 г., была текстовым обновлением Конституции 1874 г., не содержала значительных новшеств, так как полный пересмотр Конституции с внесением значительных изменений, скорее всего, не получил бы одобрения на референдуме. Такая эволюция была возможна только благодаря самым малым кооперативным и демократическим структурам, местному самоуправлению. Они, в конечном итоге, сформулировали свое желание жить в мире, идя на взаимные уступки и компромиссы.

Конечно, швейцарский опыт невозможно просто приложить, частично или полностью, к политическим системам других стран. Но, анализируя природу его проблем и их решения, можно сформулировать идеи для создания новых моделей. Поэтому приведем основные тезисы федерализма, выдвинутые Денисом де Ружмоном. Хотя он занимался европейским федерализмом, его взгляды имеют универсальное значение (в Швейцарии кантоны играют роль регионов, а общины — городского управления).

Федерализм в Швейцарии — отправные точки

Федеративная форма правления, доказавшая свою действенность в прошлом, широко распространена в настоящее время и остается многообещающей моделью организации обширных и неоднородных государств в будущем, так как все ее составляющие наделены ответственностью. Частью остаточных полномочий в Швейцарии даже в наши дни наделено местное самоуправление. В соответствии с федеральной Конституцией, кантоны обладают суверенитетом настолько, насколько он не ограничен Конституцией. Без такого делегирования полномочий федеральное законодательство не имеет права регулировать какие-либо вопросы. Но на практике имеется более 100 конституционных поправок, многие из которых делегируют кантональные полномочия федеральному правительству. Большинство этих поправок относится к сфере социального обеспечения, имеют цель поддержание социальной и экономической справедливости. Таким образом, кантональный суверенитет уменьшился. Тем не менее, усиливается тенденция остановить дальнейшую централизацию и даже вернуть кантонам некоторые утерянные права.

Важно отметить, что политическая власть всегда оставалась в руках народа, так как в Швейцарии никогда не было королей, князей или суверенного главы государства. Так что передача автономии кантонам не является децентрализацией. Напротив, Федерация получает свои полномочия с согласия кантонов и, в первую очередь, напрямую от народа. Здесь видна разница между национальным и федеративным государством (только второе является истинно плюралистическим). 

Тезис первый: плюралистическая культура нуждается в федерализме.

Суверенитет. Пример Швейцарии показывает, что суверенитет можно и нужно делить. В стране есть кантональный суверенитет. Конечно, существует опасность, что при этом будут приниматься неодинаковые решения, что приведет к неравному положению граждан. Поэтому крайне важно поддерживать сотрудничество и координировать действия между всеми кантонами. Для этого существует так называемая  Конференция кантональных исполнительных органов.

Все уровни государственной власти в Швейцарии обладают финансовым суверенитетом, включая право налогообложения. Такая система ведет к делегированию ответственности, способствует развитию ответственности. В этом случае эффективность правительства гораздо выше, чем в чисто исполнительской системе. Власти, политические партии и все граждане получают мотивацию и вынуждены участвовать в принятии решений. Они яснее представляют себе, что лежит в основе принимаемых решений, и вынуждены принимать более творческие и менее затратные решения. В конечном итоге, они должны проявлять гибкость. Таким образом, если конкретные задачи могут решаться на самом низком уровне (на уровне местного самоуправления), соответствующие полномочия и автономия должны быть делегированы на этот уровень.

В большинстве случаев федеративная система наилучшим образом обеспечивает мирное решение конфликтов. Система принятия решений более гибкая. Диапазон политических партий шире. Каждый может отождествить себя с системой, такой, какая она есть на местах. И каждый знает, что такое отождествление возможно с одним из трех или даже четырех уровней (Федерация, кантон, община или округ).

Тезис второй: национальные государства, с одной стороны, слишком велики, чтобы быть социальными общностями, с другой — слишком малы, чтобы в одиночку защитить себя, слишком малы в экономическом плане, слишком малы для политических действий. Этот тезис подтвержден на практике. В наши дни государствам приходится одновременно решать три основные задачи. Во-первых, им нужно построить что-то, что заслуживает названия «государство»; во-вторых, люди хотят настоящей демократии, в-третьих, им нужно справляться с непростой экономической ситуацией, сложившейся из-за отсутствия необходимых политических структур. В этом контексте зачастую религии, национальности или другие группы не получают должного внимания.

Защита меньшинств. Развивая теории секуляризации, большинство стран пришло к тому, что суверенитет дается людьми, а не Богом. Но каким бы позитивным не было такое положение, оно порождает новые проблемы, так как меньшинства могут подавляться большинством. Поэтому важно гарантировать основные права человека как элементарные конституционные права, институционализировать и интернационализировать их как можно шире.

Было бы неправильным рассматривать федерализм как волшебное средство от всех конфликтов, связанных с меньшинствами, которые часто сопряжены с экономическими проблемами («бедность не оправдывает жестокость»). Меньшинства будут существовать всегда, вопрос в том, как к ним относится большинство. Любое решение должно основываться на мудрости, терпимости, солидарности и аутентичности.

В Швейцарии каждый гражданин принадлежит, по меньшей мере, к одному меньшинству. Население никогда не было однородным. Различий много — язык, религия, культура, проживание в разных условиях, социальная и экономическая ситуация, образование, место работы. На существующие различия влияют, положительно или отрицательно, политические структуры, мобильность, инфраструктура, разделение труда, социальная защищенность, состояние окружающей среды и др. Конфликты, рожденные на этой почве, не могут быть решены в централизованном государстве, история подтвердила это многократно.

Можно слышать заявления о том, что меньшинствам нужно предоставить собственную территорию. Однако дело не в том, чтобы постараться удержать их вместе, гораздо важнее научить их мирно сосуществовать и идти на взаимные уступки. Поэтому надо начать с предоставления меньшинствам общих прав (защищенных судом и, если нужно, правительством и парламентом), политических прав («один человек, один голос») и автономии, чтобы они могли самостоятельно решать как можно большее своих проблем.

Политическая реализация федерализма. Несмотря на огромную разницу между кантонами, швейцарская Конституция основана на принципе равных суверенных прав для всех кантонов. Конституционные поправки требуют двойного большинства: с одной стороны, для голосующих граждан, с другой — для кантонов (один кантон, один голос, независимо от размера и численности населения). Все кантоны имеют равное право выбирать двух «сенаторов» во вторую палату, совет кантонов (состоит из 46 членов). Эта палата (аналог сената США) имеет равные полномочия с первой палатой, национальным советом (аналог палаты представителей США). В национальный совет входят 200 представителей от народа. Таким образом, Конституция равно учитывает принципы «один человек, один голос» и «один кантон, один голос». Обе палаты следуют «старомодному» принципу народного ополчения, это доказывает, что швейцарский федерализм придерживается общепринятых решений.

Автономия коммун: является ли Швейцария примером?

Федеральная Конституция не гарантирует местной автономии. Более того, в ней вообще не упоминаются кантоны, хотя они являются носителями устоявшихся традиций и принадлежат к основным политическим ценностям. Федерация рассматривает местные структуры как элементы, полностью интегрированные в кантональную структуру. Только в исключительных случаях они напрямую упоминаются в федеральных законах, постановлениях и программах. Это никак не обосновывается в тексте Конституции, в ней нет точных формулировок по этому вопросу. Однако это является продолжением конституционной традиции и политической культуры страны. Оба этих фактора дополняют «писаную» Конституцию и лежат в основе двойственного характера швейцарского федерализма. Не допуская взаимодействия между федеральным правительством и местными органами самоуправления, эти факторы подчеркивают кардинальную роль кантонов, которые являются не только центром и средоточием социального и культурного плюрализма и политической демократии, но и «мостом» между центральным и местным уровнями правительства. 

Тезис третий: федерализм, самой сутью которого является плюрализм, имеет смертельного врага — унитарное и централизованное национальное государство.

Развитие коммун. Коммуна — наименьшая политическая единица, существенный элемент сложившейся политической системы. Кооперативное сообщество решает вопросы проживания, обучения и образования, труда, отдыха, здоровья и социального обеспечения тогда, когда семья не может решить их самостоятельно. Долго термин «свобода» относился скорее к муниципалитетам, чем к отдельным гражданам. С другой стороны, кантонам приходилось решать другие задачи, особенно в сфере обороны, правосудия, финансов и экономики.

Проблема заключалась в том, что часто отдельные граждане муниципалитетов старались подчинить себе других граждан, становясь элитой, а в больших городах — даже аристократией. Федерации приходилось вмешиваться, чтобы гарантировать соблюдение основных политических прав. Это только один из примеров того, как создавалась современная сложно функционирующая система разделения полномочий, в которой каждый уровень власти отвечает за определенные вопросы.

В Швейцарии местные органы самоуправления организованы по-разному. Местная автономия различается в кантонах по типу организации, уровню делегирования полномочий, процедурам или финансовому планированию. Муниципалитет — наименьшая политическая единица, кооперативная система, включающая почти все возможные демократические процедуры. Не удивительно, что многие политические карьеры начинаются на местном уровне. Там же принимаются и важные политические решения. Преимущество заключается в том, что местная администрация гораздо ближе к своим гражданам. Возможные недоработки искупаются гибкостью и приспособляемостью системы. Правда, сегодня коммуны испытывают серьезные кадровые и финансовые проблемы, будущее потребует от них политической мудрости. 

Тезис четвертый: люди чувствуют себя свободными только тогда, когда несут ответственность.

Организация коммун. Федерация состоит из 26 кантонов. Их территории, отличающиеся по размерам, определены в федеральной Конституции. Они имеют свои строго очерченные границы, которые не совпадают с языковыми, религиозными, культурными и другими границами. В Швейцарии 300 коммун, среди которых есть большие города, например, Цюрих, и маленькие деревушки, такие как Ларгарио, где проживает 12 человек. Наивно полагать, что ко всем местным структурам можно применить стандартные решения. Эти структуры стали следствием различий, и только они могут помочь справиться с различиями. Общая культура не может быть монолитной, фактически представляет собой нечто многогранное и плюралистическое.

Обычно в коммунах два или три органа, дальнейшая регуляция находится в компетенции кантонов. Исполнительная власть представлена муниципальным советом — коллегиальный орган (5-9 членов), избираемый гражданами. Высший орган в коммуне — общее собрание избирателей, в крупных коммунах — коммунальный парламент. Общее собрание избирателей считается основным элементом прямой демократии. В коммунах, где есть коммунальный парламент, действуют такие демократические права, как инициатива и референдум. На местном уровне не существует четкого разделения исполнительной и законодательной власти — это следствие издавна сложившихся кооперативных структур. 

Тезис пятый: автономные коммуны являются ячейками демократии и федерализма.

Защита автономии коммун Высшим федеральным судом. Права и обязанности коммун определены только в кантональных конституциях, а в федеральной Конституции не было упоминания о них до 1999 года. Спустя два года после своего образования Высший федеральный суд предоставил коммунам автономию.

Свобода децентрализованных единиц гарантирует наибольшую личную свободу. Если граждане могут участвовать в процессе принятия решений в своих небольших законодательных округах, исполнительная и законодательная власть будет более умеренной. Чтобы дать демократии шанс, нужно строить мосты между различиями, решения не должны быть слишком радикальными, а законы должны применяться осмотрительно и с учетом индивидуальных прав. Автономия коммун должна стать общепринятой моделью государственной организации, чего неизменно добивается Высший федеральный суд.

Федерация получает все новые полномочия, тогда как задачи и обязанности кантонов постоянно растут. Это напрямую касается коммун. В своих ранних решениях Высший федеральный суд защищал местную автономию там, где коммунам конституционно или законодательно предоставлялась компетенция действовать в законодательной или административной области при условии, что они пользовались этой компетенцией и не контролировались государством (1963). Позднее это понятие расширилось: любая местная компетенция подлежит защите при условии, что коммуны обладают достаточной свободой для принятия решений (1967). Это важный шаг, так как законодательство часто имеет дело с открытыми нормами, общими положениями, программами, нечеткими понятиями, которые позволяют властям маневрировать. Автономия защищается в интерпретации и применении законов.

Так, кантональному правительству запрещено вмешиваться в местную автономию, если это не предусмотрено в Конституции или законах. Аналогично защищается применение федеральных и кантональных законов в коммунах, если они имеют возможность маневрировать. Там, где более низкий уровень управления имеет какую-либо степень самостоятельности, нужна система контроля. В федеральной Конституции 1999 г. четко зафиксированы решения, изначально принятые судом. Автономия коммун гарантирована в границах, принятых кантональным законом. Более того, Конституция требует, чтобы Федерация принимала во внимание последствия своих решений для коммун и особенно учитывала потребности городов и агломераций. 

Тезис шестой: местным органам власти должна быть предоставлена автономия. Принимая на себя ответственность, они смогут работать эффективнее.

Задачи и полномочия коммун. Все задачи, не подлежащие ведению Федерации и кантонов, решаются в коммунах, которые также распоряжаются собственными финансовыми и административными ресурсами. Коммуны могут строить улицы, площади, школы, системы водоснабжения и канализации и т.д. К их задачам добавились социальное обеспечение, образование, градостроительство, обустройство территории, защита окружающей среды, спорт, отдых, культура и здравоохранение.

Местная автономия — это кантональное право, гарантированное конституционным законодательством. Кантоны могут по-разному распоряжаться этим правом. Одни предоставляют своим коммунам широкую автономию (обычно немецкоязычные кантоны, которые происходят от торговых кооперативных сообществ). Другие действуют централизованно (франкоязычная часть, находящаяся под влиянием французской системы национального государства). Положения, касающиеся местной автономии, часто входят не только в кантональную конституцию, но и в особые кантональные статуты. И обычное право также играет значительную роль. 

Тезис седьмой: говоря о реальных единицах Федерации, нужно говорить скорее о функциональных, а не полномочных единицах.

Финансовые полномочия коммун. Налоговые полномочия Федерации распространяются на товарные продукты (налог на добавленную стоимость), доходы и имущество (федеральный налог на доход и состояние гораздо ниже, чем аналогичный кантональный налог). Кроме этих налогов Федерация получает процент от прибыли коммунальных служб (включая почту, телефон и телекоммуникации) и от особых налогов на топливо, алкоголь, сигареты и др.

Кантоны получают налоги с доходов, имущества, предприятий. Коммуны имеют собственные доходы, так как они вправе наряду с кантонами взимать налоги с доходов и имущества. Кантоны используют различные системы для регулирования коммунальных налоговых полномочий, но обычно кантональные и коммунальные подоходные налоги взимаются в равной пропорции. Каждый гражданин должен подать письменную декларацию о доходах и имуществе в кантональные органы для проверки. Существует публичный реестр, который позволяет любому гражданину контролировать декларации других лиц.

Так как коммуны существенно отличаются по численности населения, размерам и доходам, чрезвычайно важно иметь систему эффективного и обоснованного финансового выравнивания. С одной стороны, существует большой разрыв между теорией и практикой в этой области, а политическое согласие, кажется, будет достигнуто не скоро. С другой — опасно надолго откладывать создание системы выравнивания, поскольку коммуны испытывают давление со стороны тех граждан, которые платят высокие налоги. Еще одно решение — создавать ассоциации, где несколько коммун смогут совместно выполнять важные функции, особенно в кантонах, состоящих из многих мелких коммун. 

Тезис восьмой: малые единицы должны иметь возможность объединяться в ассоциации для совместного эффективного решения общих проблем.

Другая технология заключается в оптимизации размеров и функций местного самоуправления путем перераспределения местным органам власти функций, являющихся результатом политических и институциональных процессов. Экономисты могут дать заключение о положении дел в определенной федеративной системе и дать информацию о природе существующих проблем перед тем, как начать разрабатывать решения или создавать новые модели. Однако проблема заключается не в оптимизации числа правительственных органов, а в перераспределении функций, прибылей и затрат уже существующим политическим единицам. На практике эти функции исполняют местные политические власти, коммуны, границы которых сформировались скорее под влиянием исторических и социальных факторов, чем экономических критериев. До сих пор неясно, можно ли провести реорганизацию для увеличения выгод и устранения издержек без изменения реальной численности местных органов власти. Можно ли перераспределить полномочия — на принятие решений, расходование денежных средств, налогообложение — между существующими политическими уровнями правительства?

Например, население кантона Фрибург проживает примерно в 250 мелких коммунах, которые сильно различаются. Коммуны неспособны выполнять сложные функции, но категорически отказываются уступить свою автономию даже частично. 

Тезис девятый: структурные единицы федеративных государств (коммуны, регионы, кантоны) не должны имитировать национальные государства.

Распределение задач между верхним и нижним уровнями. Федеративная система Швейцарии состоит из трех уровней. Конституционные границы на местном и кантональном уровне сформированы не по принципу оптимального размера, а в результате взаимодействия политических, исторических, социально-культурных, этнических, географических факторов. Предложения об изменении границ встречают жесткое сопротивление, независимо от заложенных в них преимуществ. Проблематично решать, к какому уровню политической власти отнести новую задачу и следует ли перераспределить закрепленные полномочия на другой уровень. После проведения исследования с рассмотрением более 100 законов были составлены три перечни основных функций:

– компетенция коммун и их ассоциаций: детский сад, начальная школа, спорт, спортивные центры, местная культура, местное градостроительство и обустройство территории, местное строительство, местные дороги, канализация, водопровод, пожарная безопасность, обеспечение жильем пожилых людей, социальная и медицинская помощь на дому. социальное обеспечение, кладбища, гражданская оборона, местная полиция, местное гражданство, местные леса;

– компетенция кантонов: кантональная культура, специальные школы, профессиональные школы, подготовка учителей, сельскохозяйственные школы, колледжи, вузы, университеты, здоровье, кантональное градостроительство и обустройство территории, кантональное строительство, магистральные водопроводы, кантональные дороги, кантональная полиция, иностранцы и приюты, нотариусы, геологические изыскания, кантональные леса, охота, рыбная ловля, социальное страхование, юстиция, оборона, вооружение и амуниция, поддержка промышленности и сельского хозяйства, привлечение инвестиций, монополия;

– общие задачи: общественный транспорт, больницы, защита окружающей среды, жилищные инвестиции, мелиорация, стипендии охрана водных объектов, энергетика, туризм, гражданская регистрация, охрана природы, ландшафтов, памятников.

До сих пор остается открытым вопрос: федерализм в Швейцарии с тремя государственными уровнями способствовал развитию демократии и эффективности или наоборот? Мы несем особую ответственность за то, чтобы основные ценности и принципы не были утеряны в повседневном политическом процессе. Действительно, политики преследуют свои программные, часто краткосрочные цели, не особенно заботясь о том, какое влияние они оказывают в целом. Суды не всегда наилучшим образом подготовлены к защите основ правового и политического порядка как такового. В этом смысле вопросы вертикального кооперативного федерализма являются основными проблемами конституционного права и политического анализа. Полезно рассматривать проблемы не только с внутренних позиций, но на международном уровне. Юридические и политические науки особенно подходят, чтобы с глобальных, объективных и рациональных позиций давать оценку рассмотренным институциональным изменениям. 

Тезис десятый: регион должен быть совокупностью самоуправляемых единиц. Более крупные образования, не имея возможности играть роль социальных общностей, не могут быть эффективными без автономных коммун. Поэтому федерализм без автономных коммун невозможен!

Автор — исследователь-стипендиат Института федерализма (Фрибург, Швейцария), Университет Фрибурга

Источник: Erich Bapst. The Autonomy of Swiss Communes: A Pleading. Federalism without Autonomous Communes? Impossible! // Federalism and Multiethnic States: the Case of Switzerland / Institut du Federalisme Fribourg Suisse. Lidija R. Basta Fleiner; Thomas Fleiner (ed.). – 2 rev. ed. – Bale; Geneve; Munich: Helbing et Lichtenhahn, 2000. P. 213–230. (Перевод М. Красновой).

Источник - http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n6/stat12/