Сложившаяся к началу 1980-х годов система власти в СССР существенно отличалась от системы власти дореволюционной России и от западных парламентских систем. Созданные в 1905–1917 годах революционным творчеством народа Советы мыслились лидерами большевиков как альтернатива «буржуазной» системе разделения властей — «продажной и прогнившей» парламентской системе, демократические процедуры которой, по их мнению, противоречили установке на партийное руководство массами и идее государства как орудия насильственного утверждения нового общественного строя.

Идеологи большевизма не могли поставить судьбу социалистических преобразований в зависимость от исхода выборов, голосования в парламенте. Ленин, обосновывая в 1917 году объединение всех ветвей власти в Советах, считал, что им по силам устранить разрыв между законодательной деятельностью и практикой исполнения законов, превратить представительные учреждения из говорилен в работающие учреждения[16]. В системе Советов должна была воплотиться давняя мечта многих российских демократов о прямом народовластии, о том, что Советы станут властью для трудящихся и осуществляемой самими трудящимися.

Но на практике органичного сочетания достоинств представительной и непосредственной демократии не получилось, реальная система власти в России свластью Советов за исключением названия имела чрезвычайно мало общего[17]. С первых лет революции советская система существовала и действовала лишь постольку, поскольку за кулисами Советов существовала и действовала иная политическая структура — партия большевиков. Именно в рамках партийной иерархии разрешались те конфликты, которые не в состоянии была разрешить иерархически аморфная система Советов. Партийные органы осуществляли то реальное согласование местных интересов с общегосударственными, точнее, обеспечивали подчинение местных властей общегосударственной власти, без которого страна не могла существовать как единое целое[18].

Мифом оказалось ленинское пророчество времен начала революции о том, что править государством будет «всякая кухарка». Вследствие полной несостоятельности принципов, положенных в основу построения советских выборных представительных органов, они не выполняли предназначенные им в теории роли. Поскольку каждый Совет создавался как орган прямой демократии и теоретически обладал всей полнотой власти на своей территории, он неминуемо вступал в конфликт с другим Советом, чья юрисдикция распространялась на ту же территорию, то есть с Советом более высокого (или менее высокого) уровня. Слияние управления с законодательством возводило в ранг закона любое постановление любого Совета по любому вопросу и девальвацию самого понятия закона[19].

Неизбежным следствием этого стал паралич системы иерархической подчиненности. Советы как «готовый аппарат власти» оказались малопригодными и для практического решения конкретных проблем. По мере обострения социально-экономического положения страны усиливались местечковые тенденции, были случаи, когда Советы претендовали даже на куски проходившей по их землям железной дороги, «никого кроме себя они не признавали, в советское государство их объединяла лишьненависть к эксплуататорам»[20]. Они решительно противились попыткам центральных властей вмешиваться в их дела. Такая децентрализация власти делала невозможным управление государством, «подобная система не могла работать нигде и ни при каких условиях, если имеется в виду, что она должна работать всерьез, а не в качестве декорации»[21].

Революционную власть Ленин с самого начала понимал как диктатуру большевистской партии или даже партийных лидеров. Необходимость диктатурыосознавали Маркс и наиболее твер¬дые его последователи: социализм невозможно ввести без насилия, направленного против владельцев частной собственности, не разделяющих идеи социализма. Ленин думал, что с помощью Советов будет проще установить и удержать власть.

Первые месяцы после октября 1917 года опьяненный достижением своей заветной цели он редко вспоминал о руководящей роли партии в системе диктатуры пролетариата и даже питал определенные иллюзии относительно возможности широкого привлечения пролетариата к управлению государством. Первая советская Конституция, принятая 10 июля 1918 года, была крайне противоречивой и не раскрывала реальной структуры власти. Несмотря на то что партия реально контролировала высшие органы законодательной и исполнительной власти — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), Совет Народных Комиссаров (СНК), данная установка не была закреплена в Конституции. В ней ничего не говорилось о большевистской партии. Отвергнув во имя «самодержавия» народа принцип разделения властей, авторы Конституции не определили полномочия основных органов центральной власти. Правда, Ленин решительно отверг предложение оппозиции «поиграть в парламентаризм», допустив десяток-другой, а может быть, и три десятка бородатых мужиков во ВЦИК[22].

Но уже в 1919 году Ленин провозгласил диктатуру партии в качестве действующей рабочей формы диктатуры пролетариата[23]. Иначе говоря, субъектом государственной власти объявлялся не весь пролетариат, а представляющий его интересы «тонкий слой»[24]. Формальное господство класса оборачивается реальным господством партийной бюрократии. С июля 1918 года (после мятежа левых эсеров) в Советской республике окончательно утвердилась однопартийная система, появились первые концентрационные лагеря для оппозиционеров. В связи с прекращением существования оппозиции в Советах лидер левых эсеровМ. А. Спиридонова предупреждала руководство РКП(б) об опасностях уничтожения легитимного партийного соперничества: «Вы скоро окажетесь в руках вашей чрезвычайки, вы, пожалуй, уже в ее руках. Туда вам и дорога».

Важно, что во взглядах вождя революции на природу советской власти произошел перелом от апологетики Советов к их решительной публичной критике. Уже в 1920 году в своей работе «Детская болезнь „левизны“ в коммунизме» Ленин обосновывал правомерность диктатуры партии как политической силы, которая руководит классом и действует от его имени или вместо него. Более того, партия не управляет как единое целое, это делается «более или менее устойчивыми группами наиболее авторитетных, влиятельных, опытных лиц, «называемых вождями»[25]. На Х съезде РКП(б) он категорически утверждал, что диктатура пролетариата невозможна иначе как через Коммунистическую партию[26]. После запрета на этом съезде фракций внутри партии власть начала концентрироваться внутри партаппарата.

После ХIIсъезда РКП(б) (1923 год) ленинская концепция диктатуры партии не вызывала возражений в среде партийного руководства. «Мы диктаторская партия в мелкобуржуазной стране», — откровенно утверждал в 1924 году К. Б. Радек[27]. Коммунистическая партия из политической структуры быстро превратилась в чисто административную, стала стержнем политической системы, реальным инструментом управления страной. В таких условиях логичным было выхолащивание немногочисленных элементов внутрипартийной демократии, еще сохранившихся с дореволюционных времен: внутри административного аппарата нет места для институционализированной оппозиции. Сделать это было несложно, ведь приверженность демократическим процедурам была не в традициях конспиративной подпольной организации большевиков.

По мере усиления роли партии большевиков в управлении государствомСоветы окончательно превратились в «декорацию». Одержав победу в борьбе за власть, И. В. Сталин фактически единолично определял курс развития общества и государства. Онинтуитивно уловил определяющую роль институциональных механизмов в создании и функционировании властных структур и, в отличие от Ленина, вполне сознательно создавал контролируемые механизмы власти[28]. Этой задаче отвечало сохранение Советов как символа социалистического выбора.

Конституция СССР 1936 года, ориентированная прежде всего на западное общественное мнение, упразднила областные и республиканские съезды Советов и реорганизовала ЦИК СССР в новый орган власти — двухпалатный Верховный Совет со всеми атрибутами представительного института, хотя его истинное место в политической системе советского общества не претерпело существенных изменений. Отразив общие тенденции концентрации власти, сталинская Конституция вновь прикрыла реальный механизм власти. Большевикам нужен был не парламент, а собор. Парламент призван осуществлять государственную власть, собор — символизировать ее.

Все последующие годы до краха СССР высший конституционный орган власти — Верховный Совет — существовал лишь номинально. Порядок его работы, все законодательные акты, указы и постановления предварительно прорабатывались и санкционировались в высших партийных инстанциях. Секретариат ЦК КПСС полностью контролировал деятельность государственного аппарата. Весьма показательно, что за 1937–1966 годы законодательная инициатива только в трех случаях из 140 исходила от депутатов Верховного Совета. Они лишь делали вид, что управляют страной. Полновластие Советов, провозглашенное Основным законом, оставалось фикцией. Ни один Совет, от сельского и поселкового до Верховного, и шага не мог сделать без соответствующего указания партийных органов. Система партийного господства обрела легитимность уже к середине 1920-х годов. Со временем партийная власть была признана законной и за рубежом[29].

В предвоенные годы в рамках общего курса Сталина на укрепление государственности, обеспечения безусловной власти центра над периферией происходила милитаризация управления страной, в гражданских отраслях вводились военные порядки. Представление о скором отмирании государства при переходе к социализму было заменено идеологией сильного государства. В 1939 году на XVIIIсъезде ВКП(б) был сформулирован тезис о возрастании руководящей роли партии. Во время Второй мировой войны продолжалась максимальная централизация политического, хозяйственного и военного руководства. Произошла милитаризация конституционных органов госуправления. Кроме них были созданы чрезвычайные, внеконституционные органы с особыми полномочиями, действовавшие на чрезвычайной нормативно-правовой основе.

Глубоко ошибочно мнение, будтов эти годы Сталин хотел отстранить партию от власти. Хотя именно к 1943–1944 годам относился радикальный проект превратить «на деле (!) Советы в полноправные органы государственного управления, целиком отвечающие за состояние хозяйства и культуры страны на своей территории»[30], фактически речь в нем шла о серьезной реформе всей системы власти в стране. Авторы проекта признавали, что практика исполнения партийными органами «несвойственных им функций непосредственного распоряжения хозяйственными делами» порочна и ставит эти органы «в ложное положение», поэтому предлагали сосредоточить оперативное руководство хозяйственным и культурным строительством только в Советах. Для этого нужно, «чтобы первый секретарь ЦК Коммунистической партии союзной республики, крайкома, обкома, окружкома, горкома, райкома партии был одновременно и председателем Совнаркома союзной (автономной) республики, исполкома краевого, областного, окружного, городского, районного Совета депутатов трудящихся» (выделено мной. — В.Ш.).

Этот проект поддержал Сталин, но потом по неясной причине он был отклонен. Видимо, вождь не мог не считаться со сложившимися реалиями. Игнорирование партийной демократии (пленумы и партийные съезды не созывались с 1939 по 1952 год) не мешало Сталину активно использовать партийные структуры для реализации проводимой политики. Поэтому этот проект интересен не столько обращением к конституционным нормам (что было нехарактерно для практики советских лет, тем более, военного времени), сколько констатацией ситуации, сложившейся в структурах власти. «Аппарат партийных органов по своей структуре более приспособлен к оперативному руководству делами хозяйства и культуры, чем аппарат совнаркомов… так, в областных комитетах партии… имеются вполне сложившиеся отделы по отдельным отраслям промышленности и сельского хозяйства, которые позволяют местным руководителям повседневно вникать в работу промышленности, в том числе и в работу предприятий союзных наркоматов. В совнаркомах же таких отделов нет, что ставит в затруднительное положение Советы в осуществлении повседневного оперативного руководства хозяйством и совершенно исключает для них всякую возможность заниматься делами предприятий союзной промышленности»[31], — отмечалось в одной из редакций проекта.

К концу правления Сталина в стране отсутствовала политическая конкуренция, конкуренция внутри правящей элиты, обратная связь между государством и обществом. Успех и процветание страны зависели от воли одного человека — вождя партии. Обстановка в стране и мире, сложившаяся к 1952 году, требовала изменения сталинской политики. Ноновое руководство страной — Н. С. Хрущев и его ближайшее окружение — не ставиловопрос о глубокой политической и экономической реформе, которая выходила быза рамки сложившейся административно-командной системы. Оносчитало, что власть нуждалась лишь в оздоровлении, возрождении внутрипартийной демократии и законности. Все дискуссии в высшем руководстве сводились к десталинизации, понимаемой очень узко — как ликвидация крайностей сталинского правления.

Главной проблемой для преемников Сталина была политическая стабилизация. Ее проще было достичь через укрепление существовавшей политической системы, чем через ее слом. Свои главные усилия до начала 1960-х годов Хрущев направлял на борьбу с традиционным врагом — бюрократией. При этом властвующей элите нужен был политический механизм самосохранения, защиты от неограниченной власти. Отсюда создание так называемого коллективного руководства. И это вовсе не было данью демократии.

Тем не менеереформы политических институтов хрущевского периода при всей их ограниченности стали первым шагом к либерализации режима. Именно тогда курс на огосударствление общества, то есть тотальное подчинение всех сторон жизни людей государственному аппарату, начавшийся еще в 1920-х годах, был на время приостановлен. 14 декабря 1959 года при обсуждении проекта Программы КПСС Хрущев впервые поднял вопрос об изменении самых одиозных черт советской политической системы: «Видимо, в программе надо бы подумать и насчет демократизации нашего общественного строя. Без этого нельзя… Взять, к примеру, наше руководство — Президиум. Мы не ограничены ни властью, ни временем»[32].

Попытки Хрущева превратить советские органы из технических и декоративных в органы народовластия, преобразовать Верховный Совет в подлинный парламент свидетельствовали об отсутствии у первого секретаря ЦК КПСС намерений абсолютизировать партийную власть. Поэтому в годы «оттепели» не возвращались и к намеченной Сталиным идее роспуска Советов.

Кошмаром для партноменклатуры стал новый Устав КПСС, принятый в октябре 1961 года на ХХIIсъезде КПСС. Он предусматривал необходимость систематического обновления партийных органов — от Президиума ЦК КПСС до первичной организации. Низшее звено выборных органов партии на каждых выборах должно было обновляться наполовину, на республиканском и областном уровнях — на треть, состав ЦК КПСС и Президиума ЦК — на четверть. Ограничивались и возможности для конкретного человека несколько раз быть избранным в один и тот же партийный орган.

Среди нововведений было и самое известное новшество хрущевской «оттепели» — создание совнархозов и разделение партийных комитетов по производственному принципу — на промышленные и сельские. Совнархозы, то есть коллегиальные органы, руководившие хозяйственным развитием территории области или автономной республики, стали ключевым звеном управления. В них были отраслевые управления и функциональные отделы — финансовый, транспорта и т. п. Централизованное управление сохранилось только для наиболее наукоемких и важных отраслей военной промышленности.

Столичная бюрократия неприязненно отнеслась к новшеству, оно и понятно — рушилась сложившаяся за десятилетия управленческая вертикаль наркоматов-министерств, а вместе с ней — и рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива покинуть Москву, чтобы работать в совнархозах, была и нежелательной, и не слишком реальной — там были свои кандидаты на руководящие посты.

Местные партийные и хозяйственные элиты, напротив, видели в ликвидации министерств расширение своих возможностей. В выигрыше оказывались производственники. С апреля 1960 года директоров крупнейших предприятий и строек ввели в состав руководящих органов совнархозов, а секретарям обкомов партии там места не нашлось. То есть хозяйственники могли стать относительно самостоятельными по отношению к обкомам партии. И все же влияние хозяйственников было несопоставимо с влиянием партийного аппарата. Номенклатурная система ставила их в полную зависимость от партийных чиновников. Поэтому политика Хрущева не создала ему новых союзников, но добавила много противников среди влиятельных секретарей обкомов — самой многочисленной части пленумов ЦК.

Принятые решения внесли сумятицу в деятельность местного аппарата власти. Следом за партийными и советскими органами стали делиться на сельские и промышленные профсоюзные и комсомольские организации. Резко увеличился управленческий аппарат. Но эти решения стали логичным продолжением политики сращивания партийного и государственного аппаратов, создавали привычную иллюзию возможности решить проблемы сельского хозяйства усилением партийного руководства.

С приходом Л. И. Брежнева партийная монополия на власть была формально закреплена в статье 6 Конституции 1977 года: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является КПСС»[33]. Апелляция к партии «как вдохновителю и организатору всех побед» стала для Брежнева единственным институциональным источником легитимации власти в условиях подспудно начавшейся после Сталина дестабилизации системы. Вновь был провозглашен принцип «коллективного руководства», партийная и государственная власти были разделены между триумвиратом Л. И. Брежнев — А. Н. Косыгин — Н. В. Подгорный, не состоялась официальная реабилитация Сталина.

Верховный Совет по-прежнему не имел реального влияния, лишь демонстрировал народовластие в стране. К тому же Конституция 1977 года легализовала антиконституционную практику, когда Президиум Верховного Совета принимал указы, вносившие изменения в действовавшие законы. Присвоив полномочия, отнесенные к ведению Верховного Совета, Президиум не был заинтересован в изменении порядка его работы, удлинении срока сессий, активном участии депутатов в подготовке и обсуждении проектов законов[34]. Характерно, что при обсуждении проекта Конституции в СМИ многие авторы писем в редакции критиковали не работавший Верховный Совет, политическую систему, лишившую граждан политических свобод и реальных избирательных прав. У них вызывала неприятие шестая статья Конституции, умалявшая роль Советов. Но такая критика в условиях партийной цензуры не могла попасть на газетные полосы.

Брежневский режим представлял собой реакцию на хрущевское правление. Он не сразу обрел свои характерные особенности и прошел несколько стадий. После вторжения в Чехословакию в 1968 году нарастали его охранительные черты. Номенклатурная элита во главе с престарелым лидером оказалась не в состоянии обеспечить стабильное развитие страны. Протекционизм и кумовство проникали в самые высокие инстанции. Брежнев назначал на высокие посты своих земляков и друзей. Эта порочная практика дублировалась на местах. К началу 1980-х годов реальное устройство властных структур серьезно отличалось от предусмотренного законом. В стране действовала не столько командная система, сколько «экономика согласований — сложный бюрократический рынок, построенный на обмене — торговле, осуществляемой как органами власти, так и отдельными лицами. В отличие от обычного денежного рынка товаров и услуг на бюрократическом рынке происходит обмен не и даже… не столько материальными ценностями, но и властью, и подчинением, правилами и исключениями из них, положением в обществе и вообще всем тем, что имеет какую-либо ценность»[35].

По закону в советском обществе периода застоя вроде бы были три ветви власти — административная, представительная и судебная. Но выборы в СССР были формальными, безальтернативными, депутаты подбирались, а фактически назначались обкомами заранее. Демократические институты по-прежнему носили «демонстрационный», «пропагандистский» характер. Закрепление в Конституции прав и демократических свобод граждан оставалось декларацией: попытки высказывать свою точку зрения, отличную от официальной, неизбежно заканчивались гонениями и репрессиями. Согласно официальным нормам советские, партийные, комсомольские, профсоюзные и иные организации в СССР строились «снизу», а фактически создавались «сверху». Даже секретаря факультетского бюро ВЛКСМ нельзя было избрать, не получив «добро» райкома. Стержнем властной вертикали по-прежнему были партийные комитеты, точнее, их аппарат, возглавляемый первыми лицами, фарисейски именуемыми «секретарями».

Внешне партийная бюрократия, «руководящая и направляющая», выступала в качестве противовеса чиновникам министерств и ведомств. Однако такое параллельное существование двух структур было глубоко порочным. Государственные органы, обязанные по закону принимать важнейшие решения в пределах своей компетенции и нести за них ответственность, их не принимали, а ждали указаний от партийных органов. Партийные же органы, фактически принимавшие решения, юридически за них не отвечали, так как формально не обладали таким правом. Кроме того, уровень квалификации партийных функционеров — инструкторов райкомов и обкомов партии, как правило, был намного ниже уровня специалистов министерств. В итоге чиновники всеми правдами и неправдами старались уйти от решения назревших проблем. Страна погружалась в застой.

Автор - Шестаков Владимир Алексеевич,
доктор исторических наук, ученый секретарь Института российской истории РАН