Фонд будущих поколений
Сегодня, когда золотовалютные резервы перевалили за 300 миллиардов долларов, может показаться, что финансовому положению страны ничто не угрожает. На мой взгляд, это серьезная ошибка.
Министерство финансов в текущем режиме удерживает уже существующие бюджетные обязательства. И удержит их в ближайшие три года — в той бюджетной трехлетке, которая должна быть представлена в апреле. Но жизнь через три года не заканчивается.
К 2005-07 годам стало ясно, что запас прочности, полученный в результате проведения консервативной финансовой политики – политики, при которой правительство не берет на себя обязательств, по которым приходится платить преемникам – исчерпан. Можно принять программу материнского капитала. Более того, она имеет серьезные основания. И за нее действительно в течение ряда лет ничего не надо платить. Но платить придется потом.
Можно принять проект строительства высокоскоростной магистрали Москва – Санкт-Петербург. И даже его профинансировать. Но только нигде нет расчетов, сколько потом будет стоить ее эксплуатация. Можно принять программу создания животноводческих комплексов за счет льготных кредитов, проценты по которым покрывает госбюджет, и заложить их в трехлетку. А кто будет покрывать эти расходы в течение последующих лет?
Замечательная идея компьютеризации школ. Но тут возникает вопрос: что, когда через два года проект закончится, можно будет электронику списать, а школы отключить от интернета? Кто-нибудь считал, сколько это дальше будет стоить? Подобные решения имеют долгосрочные последствия, и эти последствия надо оценивать.
Все вышеперечисленные проекты в финансовом отношении не бесконечно значимы. Но на них накладываются очень серьезные для нашей страны проблемы. Часть из них связаны с тем, что характеристики демографического перехода в России, заданные осуществленной в стране моделью индустриализации, предопределяют снижение числа работающих на душу населения. На это накладываются низкие по всем международным нормам пенсионные выплаты. Это задает тенденцию к снижению коэффициента замещения – отношения средней пенсии к средней заработной плате. У нас «привычный» коэффициент составлял 30-35%, но к 2005 году он снизился уже до 27%. Если руководствоваться инерционными прогнозами, то он снизится до 20% примерно к 2015 и до 16% — к 2020 году.
Сегодня больше всего всех интересует соотношение пенсии и прожиточного уровня, но эту проблему наш ВВП позволяет довольно легко решить. Само понятие значимости коэффициента замещения в социальной политике – это не выдумка какого-то чиновника из Международной организации труда.
Это социальная данность, связанная с тем, что при выходе работника на пенсию, уровень его доходов должен быть сопоставим с привычным ему уровнем доходов. Изменить подобного рода данность без крупных социальных катаклизмов невозможно.
Еще одно неприятное обстоятельство заключается в том, что очень большая часть наших доходов — около трети бюджета — зависит от нефти и газа. Их толком никто не умеет прогнозировать. Институт экономики переходного периода (ИЭПП) специально просчитывал по просьбе властей сценарий наихудшего варианта развития событий, связанного со снижением нефтяных цен. Получается, что до 2009 года в любом случае удастся избежать кризиса вроде того, который пришелся на 1998 год. Но в 2009 году жизнь не кончается. Помимо того, что нефтяные доходы нестабильны, они имеют еще одну неприятную особенность, на которую совершенно справедливо обратило внимание Министерство финансов. Даже при заданных ценах они имеют тенденцию к сокращению.
Есть несколько факторов. Во-первых, в том числе и в результате действий властей, темпы роста добычи существенно упали. Во-вторых, по мере экономического роста, ВВП по паритету покупательной способности (ППС) приближается в ВВП, рассчитанному по текущему курсу валют. Это значит, что экспортная выручка, пересчитанная по ППС, сокращается. В-третьих, 7% ВВП мы получаем от экспорта энергоносителей. Но у нас растет внутренний спрос на энергоносители, поэтому прогнозировать, что нам удастся сохранить ту же долю экспорта на нынешнем, мы не можем.
Конечно, прогнозы относительно того, что нефть и газ закончатся, делались неоднократно. И неоднократно проваливались. Но падение добычи нефти в странах, где месторождения были открыты давно — это реальность, с которой сталкиваются многие страны. И, обсуждая финансовые проблемы страны, мы должны иметь ввиду, что добыча нефти начнет сокращаться с начала 20-х годов, а добыча газа стабилизируется в начале 30-х. Но от этого зависит более трети доходов нашего бюджета. А мы еще сталкиваемся и с ростом нагрузки на пенсионную систему, связанной со старением населения.
На мой взгляд, именно то, что в долгосрочной перспективе обязательства, связанные даже не с нацпроектами, а просто со старением населения будут расти, а источники доходов сокращаются, является главной стратегической проблемой страны.
Возникает вопрос, что с этим делать. Прежде всего, стоить отметить, что мы чрезвычайно вовремя создали Стабилизационный фонд — как раз накануне скачка нефтяных цен 2004 года. Это очень важный инструмент, обеспечивающий базу финансовой стабильности. Слухи о его безумных размерах очень распространены. Но мы не единственная страна, которая зависит от рынка углеводородов. Есть и более развитые страны с теми же проблемами. ООН считает более совершенный, чем ВВП показатель – индекс человеческого развития. По этому показателю самая развитая страна – Норвегия. Там, как и у нас, проблемы из-за зависимости от мирового рынка углеводородов. При этом сложно поверить, что на протяжении уже многих лет в самой развитой стране мира у власти находится абсолютно безответственная шайка политиков, разбазаривающих народное достояние.
В России Стабфонд составляет 9,9% ВВП. В Норвегии подобный фонд, который реально начал пополняться в 1996 году, составляет 100% ВВП. Разговоры о том, что норвежское правительство совершенно напрасно накапливает такие средства, велись во время всех парламентских кампаний в этой стране. Тем не менее, элита договорилась, что в свете все тех же проблем (старения населения, долгосрочной перспективы снижения доходов) имеет смысл накопить значительные финансовые резервы. И использовать их, в частности, при реформе пенсионной системы.
Например, чтобы снять проблему двойного платежа, связанную с тем, что при переходе на накопительную систему одно и то же поколение должно платить в пенсионную систему дважды – себе и уже существующим пенсионерам. Эту проблему удалось решить, нарастив резервы до 100% ВВП и разместив их в надежные финансовые инструменты под 4% годовых. Эти 4% ВВП являются именно тем стабильным регулярным доходом, который позволил решить проблему с пенсионной системой. Если посмотреть на наши прогнозы, то это те 4% ВВП, которые необходимы для сохранения на привычном уровне коэффициента замещения. И для этого нужны накопления, составляющие 100% нашего ВВП. Отсюда первый и естественный вывод: нужна трансформация нынешнего Стабилизационного фонда в Фонд будущих поколений, пенсионный фонд и переход на этой основе к накопительной системе, распространив ее не только на те возрастные группы, которые накапливают пенсию сегодня. При этом речь идет не о текущих выплатах, а о средствах, которые будут обеспечивать устойчивость пенсионной системы, так что это не повлечет за собой инфляционных последствий. Это первая линия обороны.
Вторая заключается в следующем: никто не может нам гарантировать, что высокие цены на нефть сохранятся надолго. Поэтому не стоит затягивать наращивания резервов с нынешних 10% ВВП хотя бы до 50%, а лучше до 100%. Для этого у нас есть еще один ресурс – государственное имущество. Да, в начале и середине 90-х годов мы проводили приватизацию в тяжелейших условиях. Но сейчас у нас финансовая стабильность, кредитные рейтинги растут, что радикально повлияло на капитализацию наших компаний. В последнее время предприняты шаги, направленные на увеличение доли государства в разных компаниях. Сказать, что они помогли развитию национальной экономики трудно. Задолженность государственных предприятий нефтегазового сектора примерно в 20 раз превышает задолженность таких же частных компаний.
По существующим оценкам, без недвижимости, без унитарных предприятий, без зарубежной собственности – только стоимость акций, котирующихся на рынке государственных компаний, составляет 35% ВВП. Это примерно то, что нам нужно, чтобы обеспечить устойчивость пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Отсюда два естественных предложения: трансформировать Стабилизационный фонд в Фонд будущих поколений и использовать для этих же целей доходы от неспешной, проводимой по рыночным ценам и в наиболее благоприятные для этого моменты, приватизации.
Из выступления на Ученом совете ИЭПП 5 марта 2007 года
