Уже отправив предыдущую статью в редакцию «ЕЖа», я понял, чего я в ней недосказал. Вы помните, надеюсь, по моим первым статьям важный тезис, который я пытался обосновать весьма обстоятельно: коррупция — это всегда проявление неэффективности. В частности, я демонстрировал зависимость между эффективностью управления и уровнем коррупции. Из этого следовал вывод о том, что повышение эффективности управления всегда взаимосвязано со снижением коррупции. Попробуем проиллюстрировать этот тезис в связке с содержанием предыдущей статьи, в которой я писал о том, что для ограничения коррупции в России необходимо восстановление внешнего контроля над бюрократией. Интересно сопоставить эти две идеи, что равносильно вопросу о совместимости демократии и эффективности управления.

Не будем утешаться тем, что среди стран с высоким уровнем эффективности управления большинство имеют демократический политический режим, а среди стран с низкой эффективностью управления таких стран практически нет. Ведь бывают и важные исключения, например – Сингапур, который уже упоминался на этих страницах. В связи с подобными исключениями возникает вполне естественный вопрос: а не может ли идти речь о разных эффективностях? Ответ – да. В Японии и Сингапуре эффективность иная, нежели в США и Германии (я сейчас беру полюса). В первом случае это, если можно так выразиться, эффективность реализации. Во втором – эффективность инновации. В современном мире это два базовых полюса, все остальные варианты располагаются между ними (при отдельных выбросах «в сторону»). Эти два полюса сформировались естественным образом при переходе от индустриальной фазы развития цивилизации к постиндустриальной, в результате чего возник феномен инновационной экономики. Во многом это размежевание обусловлено культурными факторами (советую почитать по этому поводу небольшую, но предельно содержательную книжку: Ясин Е.Г., Снеговая М.В. «Тектонические сдвиги в мировой экономике: что скажет фактор культуры». М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2009). Если мы попытаемся представить себе культурную нишу России, то можно точно сказать, какой полюс нам недоступен – это полюс эффективности реализации. А вот к инновациям наша культура предельно восприимчива и способна на самостоятельные прорывы. Есть только одно препятствие – недостаток свободы. Этот факт эмпирически непреложен: для построения инновационной экономики необходима индивидуальная свобода, сопрягаемая со свободой предпринимательства. Но и то, и другое возможно только в условиях демократии, воспитывающей в людях самостоятельность и инициативу.

Вы поняли, куда я клоню? Совершенно верно! Создавая условия для успешного противодействия коррупции, восстанавливая внешний контроль над бюрократией и, тем самым, демократические институты, мы одновременно создаем условия для движения страны по инновационному пути развития, для роста нашей инновационной эффективности. Характерно, что наша нынешняя власть любит говорить и о борьбе с коррупцией, и о переходе к инновационной экономике. Из написанного мной выше следует, что она провалит и то, и другое, ибо не в силах осуществить демократизацию политической системы вкупе с восстановлением правовых институтов.

Вот теперь мы можем вернуться к ответу на вопрос, который был поставлен в конце предыдущей статьи: «Значит ли все это, что любые попытки ограничить коррупцию в современной России совершенно бесполезны?». Мой ответ: нет. И не подозревайте меня в том, что таким ответом я оправдываю свою бесполезную деятельность, борьбу с этими ветряными мельницами, включающую и написание цикла статей, который вы читаете. Дело в другом: история противодействия коррупции знает успешные примеры ограничения коррупции в масштабах города или ведомства, или другой относительно замкнутой управленческой единицы. Некоторые примеры можно почерпнуть из книжки «Антикоррупционная политика», выпущенной Фондом ИНДЕМ в 2004 г. Я приведу другой пример. Он тем более интересен, что извлечен из нашего российского опыта, сравнительно недавнего – это время на стыке прошлого и нынешнего тысячелетий.

Итак, представьте себе некую приволжскую национальную республику, руководство которой по непонятным причинам вдруг озаботилось коррупцией в унитарном предприятии, которое занималось лицензированием коммерческой деятельности в сфере медицинского обслуживания (аптеки, зубоврачебные кабинеты и прочие подобные удовольствия). В республике дело с этим было в загоне, и прежде всего по причине ужасающей коррупции при лицензировании. На прорыв брошен довольно молодой человек. Он начал с того, что пересмотрел выполняемые функции и ликвидировал множество лишнего. В рамках установленных законом требований предельно упростил процедуру и сделал ее совершенно прозрачной. Это позволило ему в разы сократить численность состава работников предприятия и в те же разы поднять им зарплату. После этого первые же установленные случаи коррупции были пресечены быстро и совершенно бесчеловечно – возбуждены уголовные дела. Т.е. он инстинктивно действовал прямо по одной из классических формул противодействия коррупции: убирал условия для коррупции, создавал стимулы для нормальной работы, повышал риски наказания за коррупцию. Коррупцию он практически истребил. Любопытный финал: через некоторое время звонит ему высокий руководитель и спрашивает: «Что это у тебя, понимаешь, аптек-маптек развелось?». Ответ: «Это не мое дело. Рынок отрегулирует». Вот так это происходит в жизни.

Но только одна проблема: я не знаю, что там было дальше, хотя могу подозревать. Все тот же международный опыт показывает: можно успешно ограничить коррупцию в отдельно взятом регионе, ведомстве, на предприятии. Но этот успех окажется временным, если он не поддержан общим наступлением на коррупцию в масштабах страны. Как на войне: можно завоевать плацдарм, можно его какое-то время удерживать, но такая локальная победа обернется поражением без общего наступления.

И тут, конечно, возникает следующий вопрос: а стоит ли все это наших усилий, не разумнее ли подождать общего наступления? Если продолжать те же военные аналогии, то ответ может звучать так. Успешного общего наступления не бывает без подготовки. А подготовка – это разведка боем, взятие языков, формирование веры в успех, чего не может быть без предварительных локальных побед, и многое другое. И еще я добавлю: если все мы будем ждать общего наступления, то его никогда не будет. Ведь в обычной жизни все сложнее, чем на войне, где ясен враг, понятны цели и все подчинено их достижению.

Таким образом, я могу уточнить свой тезис следующим образом. В нынешних российских условиях мы можем рассчитывать только на локальные, а потому – временные победы. А общее, настоящее наступление на коррупцию пока нереально. Для этого нужен другой политический режим. Но даже локальные победы над коррупцией сейчас нужны, ибо они приближают изменение политического режима, заражая людей верой в свои силы, и тем самым приближают общее наступление на коррупцию.

Итак, я намерен дальше говорить об антикоррупционных операциях разного масштаба, от локальных до всеобщих. Но прежде чем перейти к ним я должен остановиться на том, что делать не нужно, бесполезно. Общий рецепт (в несколько иной формулировке звучавший ранее) выглядит следующим образом: не существует какого-то одного лекарства, которое может избавить общество от коррупции; системная коррупция требует системного противодействия.

Но дело не только в том, что есть энтузиасты, провозглашающие: «Коррупция?! Да это проще пареной репы! Надо просто взять, да…». Далее следует какое-либо «ошеломляющее» предложение. Есть и более экзотические рецепты. Например, до сих пор можно услышать от кого-нибудь: «А давайте облагать взятки налогом! Коррупцию побороть нельзя, зато казну пополним». Читатели, одолевшие все предыдущие статьи цикла, понимают бессмысленность такого предложения. Ведь взятки как одно из проявлений коррупции — это только следствие неэффективности управления. Легализация взяток не решает проблем неэффективности. Но столь же неэффективны и отдельные предложения, направленные на ограничение коррупции, если они не включены в системную антикоррупционную политику. Рассмотрим некоторые примеры.

Я начну с самого распространенного «Да нужно просто…». Это убежденность в том, что для снижения коррупции нужно просто повысить зарплату чиновникам. Мы в ИНДЕМе проводили исследование на эту тему (2003 г.); впрочем, на эту тему проводили изыскания и до нас. Поделюсь некоторыми результатами. Один из возможных подходов к анализу проблемы влияния зарплат чиновников на уровень коррупции – сравнительные исследования. Мы рассматриваем совокупность различных стран, каждая из которых описана двумя переменными – уровень коррупции в стране и затраты на содержание бюрократии. Не будучи людьми наивными и понимая, что в богатых странах затраты на содержание бюрократии больше, чем в бедных, мы рассмотрим относительную величину: «Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП». Затем возьмем совокупность различных измерителей коррупции, использующихся в международных сравнительных исследованиях, и поищем регрессию сочетания таких измерителей на первую переменную. Наилучший вариант по результатам таких поисков выявил, что три (!) переменные, с разных сторон трактующие уровень коррупции в различных странах, могут объяснить не более десяти процентов разнообразия стран по уровню затрат на содержания бюрократии (гражданской и военной). Это убедительно показывает, что сколько-нибудь приемлемой зависимости между зарплатами и коррупцией нет.

Сей факт подтверждается и многочисленными исследованиями наших коллег за рубежом. Общий вывод, который можно сделать на основании всей совокупности исследований таков: можно с уверенностью сказать, что низкие зарплаты чиновников способствуют коррупции, но это не означает, что повышение зарплат приводит к снижению коррупции. Это происходит только тогда, когда повышение зарплат является одной из многих мер в составе комплексной антикоррупционной политики.

Да, и тут надо сказать, что влияние повышения зарплат не является прямым (типа: «Ах! Мне теперь так много платят. Значит, мне теперь стыдно брать взятки»). Работают разнообразные косвенные механизмы. Один из таких косвенных механизмов, выявленных исследователями, таков. Повышение зарплат чиновникам влияет не столько на последних, сколько на граждан («Они и так теперь много получают, а тут им еще и взятки подавай!»). А нетерпимость граждан, в свою очередь, повышает шанс снижения коррупции. Правда, чтобы этот косвенный механизм сработал, одного повышения зарплат мало, нужны сопутствующие условия. Например, граждане должны понимать, что повышение зарплаты происходит за счет их налогов; впрочем, и исходная невысокая зарплата оттуда же берется. И что чиновники должны работать на тех самых граждан, которые эти налоги платят, а не на мифического монстра под названием «государство». Вот тогда граждане, можно надеяться, и воспылают праведным гневом на коррупцию. Это к вопросу о комплексности антикоррупионных мер и о влиянии сознания граждан на действенность этих мер.

Вот так. Тему эту мы продолжим в следующей статье.

Продолжение следует

Автор — Президент Фонда ИНДЕМ