Предыдущая статья завершалась мыслью о том, что как коррупция образует разветвленную структуру, подобную же структуру должны образовывать антикоррупционные меры. Это означает, что меры прямого действия против тех или иных проявлений коррупции должны дополняться мерами в совершенно иных сферах — реформы в различных сферах права, экономики, налогов, финансов, управления обладают разветвленным пучком влияний на различные виды коррупции. Мы говорим сейчас о крайне важном факторе, существенно влияющем на планирование и реализацию антикоррупционной политики, конкретных антикоррупционных программ и проектов. Поэтому полезно проиллюстрировать сформулированный выше тезис конкретными примерами.

Давайте начнем с печально известных и обсуждаемых ныне фактов различных преступлений, совершаемых милицией. Большинство из них — очевидные проявления коррупции в том смысле, который мы придали ей определением из статьи «Коррупция-3». Действительно, любая форма незаконного насилия, направленного против граждан, осуществляется с использованием тех полномочий (власти), которыми милиция наделена сувереном принципала по имени народ. Как правило, такое насилие используется милицией, помимо прочих причин, либо для противозаконного облегчения исполнения своих обязанностей (пример: пытки во время следствия), либо как способ наживы (пример: незаконное возбуждение дел с их закрытием после получения взятки). Это значит, что полученный от нас властный ресурс милиция использует не по назначению, а в своих личных целях. В результате этого вместо обеспечения безопасности граждан милиция становится дополнительным, а часто — доминирующим, источником опасности. Это значит, что милиция предает цели своего принципала. Как видите, мы в точности попадаем в определение коррупции. Более того, указанные кража и предательство влекут дополнительные негативные последствия: стрельба по гражданам, наезды в пьяном виде, еще больше превращающие милицию в основную угрозу безопасности граждан.

Одна из причин этого вида коррупции — полное отсутствие зависимости милиции от своего верховного принципала: граждан. Я убежден, и нередко моя позиция подкрепляется позицией некоторых работников милиции, что решение нужно искать на пути коренной реформы МВД. В частности, предлагается полностью оторвать милицию от вертикали МВД, превратив ее в вид муниципальной службы, наподобие шерифской службы в США. При этом глава такой службы должен избираться жителями муниципалитета или назначаться его представительным органом, также свободно избираемым.

Понятно, что такая служба должна финансироваться из муниципального бюджета. Возможно ли это сегодня? Конечно, нет! И главная препятствие — нынешняя налоговая система. Сейчас она противоречит и федеративному устройству страны, и независимости муниципальной власти от органов государственного управления. Пирамида нынешней налоговой системы должна быть перевернута с головы на ноги. Должна формироваться собственная налоговая база муниципалитетов, а доля налоговых поступлений в муниципальные бюджеты должна резко возрастать. Это пример связки между антикоррупционными мерами, о которых мы говорили в начале статьи.

Но давайте двинемся дальше. Задумаемся, за счет чего может формироваться налоговая база муниципальных бюджетов. Один из возможных вариантов: переключить на муниципальный уровень налоги, сбор которых растет с развитием бизнеса. Если речь идет о бизнесе, то есть вариант, когда ограничиваются малым бизнесом или малым и средним. Такая мера резко увеличивает заинтересованность муниципальных властей в развитии бизнеса. А это, в свою очередь, будет способствовать уменьшению коррупции, порождаемой давлением муниципальных органов власти на бизнес. Вот пример еще одной связки.

Теперь предлагаю вам другой важный пример. Я упоминал ранее, что у нас в ИНДЕМе завершается большой проект, посвященный анализу трансформации судебной власти в России. Одна из идей, заложенных в этот проект, такова. Функционирование судебной власти зависит не только от ее устройства, конкретных норм, описывающих уголовный или гражданский процесс и т.п. (все это называют институциональным дизайном), но и от функционирования (в том числе — институционального дизайна) сопряженных с судом институтов, органов власти. В их числе прокуратура и милиция. Т.е. речь снова идет о разнообразных и не всегда очевидных взаимодействиях между органами власти.

Рассмотрим такое явление в жизни наших судов, как обвинительный уклон. Ничтожная доля оправдательных приговоров была характерна и для советского правосудия. Трудно это представить, но сейчас она еще меньше. Вот история, рассказанная мне совсем недавно одним адвокатом. Незадолго до нашего разговора он вел некое уголовное дело. Выиграл — получил оправдательный приговор для своего подзащитного. Судья был выдворен за это «преступление» из судейского корпуса, а дело направлено на повторное рассмотрение. Но то же самое произошло и второй раз, с тем же исходом для второго судьи. Третий судья, совершенно напуганный, взмолимся, и уговорил адвоката на сделку: минимально возможный условный приговор. Подзащитный на свободе, но поражен в правах.

Давайте исходить из того, как это делают многие философы и социологи права, что суд предоставляет гражданам услуги по справедливости. В нашем случае суды не являются источником справедливости, независимым арбитром, как это нужно нам, гражданам, верховному принципалу. Вместо этого суд образует часть единой карательной машины государства. Именно этот факт отражается в предельном обвинительном уклоне (я имею в виду, прежде всего, уголовное судопроизводство). Тем самым мы можем констатировать: суды (конечно, частично) предают цели своего принципала. Вы уже поняли, куда я клоню? Отлично! Двигаемся дальше.

А ради чего и почему суды предают цели принципала, что приводит к гипертрофированному обвинительному уклону? Ответ заключается в сочетании психологических и институциональных факторов. На приведенном выше примере мы видим, что одной из причин является страх. Но точно так же основанием для подчинения карательной машине могут служить и другие мотивы — блага, карьерный рост и т.п. Все эти мотивы не связаны ни со справедливостью, ни с законом. Итак, мы видим, что судьи нередко предают интересы и цели принципала и используют врученную им власть для достижения собственных целей. Мы снова попали в условия определения коррупции.

Но вернемся к институциональным причинам этого вида коррупции. Их немало. На макроуровне базовой причиной является дефицит независимости судов и судей. Но если разбираться детальнее, то можно обнаружить немало неожиданного. Представьте себе, что будет, если деятельность милиции и прокуратуры оценивается по неким абстрактным числовым показателям, от значения которых зависеть карьерный рост, звания, зарплаты, премии? Как всегда и везде, люди начнут работать на эти показатели. Тут просто неумолимый закон природы. А если в число таких показателей входит доля обвинительных приговоров в судах по возбужденным и переданным делам? Ответ также очевиден: милиция и прокуратура станут всеми возможными способами кооперироваться с судами, влиять на них, чтобы повысить свои показатели, а вместе с ними — обвинительный уклон, а вместе с ним — уменьшить справедливость правосудия. Наверное, не надо объяснять, что это как раз наш случай.

Конечно, я рассказал только об одном из многочисленных факторов. Но мы ведь еще не проектируем программу укрепления независимости судов. Речь идет только о сложности и разнообразии связей между неэффективностями в разных сферах государственного регулирования и управления, которые в совокупности приводят к коррупции и ее побочным негативным эффектам.

Главный вывод, который мы должны сделать, таков: антикоррупционная политика не может сводиться к примитивному набору мер, каждая из которых направлена на свой вид коррупции. Увы, так не бывает, а если бывает, то не дает результата. Противодействие коррупции — это сложная, разветвленная многосвязная система, которая, к тому же, должна постоянно анализироваться и подправляться по ходу реализации антикоррупционной политики. Ведь коррупция, как живой организм, реагирует на наши воздействия, пытается уклониться, приспособиться и не сдаться. Вот ведь какая сложная картина. Куда уж там: «Коррупция!? Да надо просто взять да и…».

Что же из этого следует, если мы вернемся к нашему базовому вопросу «Что делать?». А то, что антикоррупционная политика должна включать следующие необходимые компоненты:

Глубокая диагностика коррупционной ситуации в стране.

Определение основного субъекта антикоррупционной политики, возможно — органа власти, отвечающего за ее реализацию.

Разработка стратегии антикоррупционной политики.

Разработка и реализация конкретных планов и программ.

Внедрение системы мониторинга коррупционной ситуации, результаты которой должны влиять на постоянную корректировку планов, программ и, не исключено — стратегии, а также аудита выполнения планов и программ.

В следующих публикациях я остановлюсь на каждом из перечисленных выше пунктов, ограничивая себя, естественно, рамками жанра публицистики.

Продолжение следует

Автор - Президент Фонда ИНДЕМ

Фотография РИА Новости