События в Казахстане продемонстрировали, кто служит фундаментом власти. Силовики! Возможность творить насилие над своими гражданами – условие устойчивости авторитарного режима. Нет этой возможности – зови иностранные войска, авось помогут. Но, согласитесь, имея даже послушную полицию и армию, невозможно управлять хозяйством. Нужна бюрократия!

Бюрократия, административный аппарат – неотъемлемый институт современного общества. При этом бюрократическая вертикаль – стержень и авторитарного режима власти, важная составляющая олигархического «капитализма для своих». И хотя ни один институт не подвергается такой яростной критике, как бюрократия, мало предложений по модернизации административного аппарата в постсоветских странах. Модернизации в интересах населения, с целью повышения его эффективности, причем в рамках конкурентного рынка. Зато есть практика – большинство отечественных предпринимателей уверено, что невозможно вести бизнес, не взяв «в долю» чиновника.

Массовая коррупция все глубже затягивает нашу страну в неуправляемое пике. Уже нереально повышение темпов роста ВВП и уровня жизни россиян. Скопив капитал, российские бизнесмены предпочитают эмигрировать в Европу, туда, где есть защита собственности. По вывозу капитала Россия – впереди планеты всей.

О необходимости реформирования российской бюрократии говорят давно. Написаны программы и концепции модернизации госаппарата, принимаются поправки в законы, однако заметного улучшения в работе российской бюрократии не наблюдается. И это естественно. Нельзя осовременить административный аппарат, оставив в неприкосновенности авторитарный режим власти. Режим, для которого коррупция – цемент, скрепляющий, склеивающий этажи властной пирамиды.

 Важным условием успеха модернизации будущей России послужит комплексная реформа госслужбы, в результате которой бюрократический аппарат будет поставлен под контроль общества. Для этого необходимо не только изучить опыт развитых стран, но и понять, каким образом его лучше применить в России. 

К началу информационной революции идея о пагубном влиянии бюрократизации на жизнь общества стала овладевать умами. Президент США Джеральд Форд прямо заявил: «Необходимым условием для свободной экономики является свобода от мелочной тирании массового правительственного регулирования. Мы напрасно тратим миллионы рабочих часов, которые обходятся потребителям в миллиарды долларов из-за бюрократических проволочек». 

В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли государства в экономике и нарастающего динамизма общественной жизни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократического аппарата изменившимся реалиям. В 1980–1990х гг. сформировалось новое научное направление – New Public Management. Его положения можно свести к следующему[1]:

• Исключительное внимание уделяется результатам и персональной ответственности государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях. Вводятся специальные показатели результативности работы госслужащих, как количественные, так и сравнительные.
• Многие функции государства приватизируются (пример – техосмотр автомобилей). 
• Госслужащие переводятся на контракт на определенный срок (в Великобритании все госслужащие работают по контрактной системе). 
• Государственные служащие на высших должностях не обязаны быть политически нейтральными.

В 1993 году в свет вышла книга американских ученых Д. Осборна и Т. Гэблера, в которой авторы представили результаты исследования функционирования административного аппарата в 48 континентальных штатах США. В книге также были предложения по совершенствованию бюрократической системы; по мнению Осборна и Гэблера, в работу чиновников должны внедряться рыночные стимулы, а сам аппарат выполнять следующие задачи[2]: 

1. Стимулировать конкуренцию между поставщиками общественных благ. Например, между компаниями, занимающимися благоустройством территории.
2. Передавать функций контроля на уровень местного самоуправления или самим гражданам. (Оценка работы дорожных служб, почты, полиции.)
3. Оценивать работу государственных структур по результатам, а не по объему освоенных ресурсов. 
4. Руководствоваться чаще целями, а не инструкциями, искать нестандартное решение. По этому фактору оценивается работа чиновника.
5. Предлагать потребителям государственных услуг более широкий выбор в сфере образования, здравоохранения, повышения квалификации, жилищно-коммунальных услуг и др. Воспринимать гражданина не как просителя чиновничьей милостыни, а как клиента, который должен быть обслужен по высшему стандарту. Иначе оценка деятельности чиновников понизится. 
6. Упреждать проблемы до их появления, а не разрабатывать меры их устранения. Организовать не коррумпированную пожарную инспекцию, чем потом тушить пожары и возмещать убытки. 
7. Уделять больше внимания зарабатыванию денег, а не их расходованию. При переходе к программно-целевому бюджетированию преимущество должны иметь те министерства, которые наиболее эффективно тратят бюджетные средства[3].
8. Децентрализовать властные полномочия, руководствуясь принципом кооперации в управлении. Центру выгодно отдать значительную часть полномочий регионам.
9. Предпочитать рыночные механизмы бюрократическим. Стараться передавать многие функции бюрократии частным компаниями, тем самым сокращая госаппарат и расходы на него.
10. Ориентироваться не только на предоставление услуг общего пользования, но и на интегрирование всех секторов – общественного и частного – в процесс решения проблем. Скажем, в решении вопроса о строительстве Охта-центра в центре Санкт-Петербурга должны принимать участие не только менеджеры Газпрома, но и жители города, а также архитекторы, деятели культуры и пр.

Важно отметить тот факт, что, несмотря на стремление к внедрению рыночных стимулов в работу бюрократии, Осборн и Гэблер считали, что государством невозможно управлять так же, как бизнесом: «Государство и бизнес – фундаментально различные институты; представители бизнеса руководствуются мотивом извлечения прибыли; а представители государства руководствуются мотивом переизбрания и подтверждения полномочий действовать от лица общества»[4]. Однако это не означает того, что государство не может применять предпринимательский подход в работе своих органов с целью повышения их эффективности. 

Осборн и Гэблер в одной из своих работ указали на недостатки сметного финансирования государственных учреждений[5]:

• В бюджете заложено финансирование затрат, а не результатов. 
• В структуре государственных расходов закрепляются средства, выделяемые на реализацию уже не нужных обществу программ.
• Управленческий персонал стремится расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они уже предусмотрены в бюджете.
• Бюджетное планирование становится чересчур сложным и неуправляемым. 

Указывая на недостатки традиционного сметного финансирования, Осборн и Гэблер писали о необходимости перехода к программно-целевому бюджетированию, ориентированному на результат, т.е. связывающему расходы с ожидаемой отдачей от них. Его принципы: 

1. Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под программами понимаются различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерств группируются по видам выпускаемой продукции/услуг, а не по видам затрат. К примеру, при планировании работы МВД будут фигурировать такие статьи расходов, как «предупреждение преступлений», «раскрытие преступлений» и т. п.[6]

2. Программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с парламентом. 

3. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к контролю министерств за эффективностью этих расходов. Используются оценки социальной и экономической эффективности министерских программ (см. таблицу № 1). Отчеты министерств о реализации запланированных программ должны публиковаться в прессе. 

Авторы приводят примеры[7] результативности и экономической эффективности программ, используемые при программно-целевом планировании бюджета:

4. Министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных правительством целей. Имея четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно выбирать оптимальный способ их решения в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответственность за конечный результат принимает конкретный характер[8].

В результате проект бюджета представляется в виде документа, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств. 

Теоретические наработки «нового государственного менеджмента» стали компасом административных реформ, проводившихся в развитых странах в 1980–1990е гг.

***

Предлагаемые этими авторами меры по повышению эффективности бюрократии дают результат при одном условии: бюрократия не должна быть заточена на получение коррупционных доходов. То есть в России эти меры могут быть реализованы только в комплексе с люстрацией бюрократии и жесткими мерами по пресечению коррупции. Опыт демократических развитых стран позволяет их перечислить: 

• Нужна реальная политическая конкуренция партий. Позиционный конфликт между консерваторами и демократами в США, их желание победить на очередных выборах заставляет и конгрессменов, и рядовых членов партии, и сочувствующих партиям журналистов отслеживать любые решения правящей партии, искать факты коррупции в формируемых ею органах администрации. 
• Другой мерой, объективно снижающей уровень коррупции в стране, служит реальный федерализм и развитие местного самоуправления. Граждан больше заботят расходы местной власти на обустройство условий их жизни, чем расходы федерального правительства, например, на космос. Поэтому права граждан самостоятельно решать свои проблемы, выбирать, куда и как расходовать собранные с них налоги – неотъемлемая черта не бутафорской демократии. Но это и залог снижения уровня коррупции в стране!
• Без независимого и справедливого суда борьба с коррупцией среди чиновников останется благим пожеланием. Но добиться верховенства права в России невозможно не проведя люстрацию судей и не создав условия для отбора в число судей действительно независимых и квалифицированных кандидатов, имеющих большой стаж работы адвокатом. Придется также резко повысить оклады судьям, что простимулирует их держаться за свое место и судить справедливо.
• Невозможно пресечь коррупцию среди гаишников и прочих сотрудников полиции, не перейдя к выборности глав местной полиции. Как это принято во многих демократических странах. И, естественно, не разделив полицию на местную и федеральную. Придется и полицейским выплачивать хорошие оклады, чтобы простимулировать их служить честно.
• Чтобы снизить уровень коррупции в России, нам надо по примеру Швеции ввести прозрачность состояний и доходов всех граждан, а не только чиновников. И дать каждому гражданину право в порядке частного обвинения возбуждать уголовное дело против чиновников-коррупционеров, если он сможет предоставить суду соответствующие доказательства. И, разумеется, потребуется создать стимулы для граждан для информирования ими полиции о фактах коррупции и иных преступлений. 
• Чтобы право активных граждан бороться с коррупцией не было фикцией, надо обеспечить доступ граждан к информации органов власти. Так, как это принято, например, в Канаде.

Согласны ли россияне в своем большинстве на подобные реформы?

______________________________________